COMITÉ EDITORIAL REVISTA nº. 12
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ISUPOL, Revista de Investigación en Seguridad Ciudadana y Orden Público
Nº 12 junio 2026 • ISSN impreso 2528-8032 • ISSN digital 2773-7470
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EDUCACIÓN, DESARROLLO E IDENTIDAD
Intensificación de la violencia y transición del crimen organizado en Ecuador:
del modelo piramidal al modelo horizontal ........................................................................... 6-18
Sergio Figueroa, María Miranda, Diego Maldonado, Mariana Muela
Diseño e implementación de un instrumento de planificación orientado a la eficiencia
de la gestión institucional y eficacia del servicio policial ........................................................ 19-31
Pablo Dávila, Walter Gómez, Christian Espinosa, Alex Pilco
Caracterización territorial para la hiperfocalización del servicio policial
diferenciado frente a la dinámica criminal en Ecuador ......................................................... 32-42
Alexander Martínez, Richard Carvajal, Diego Maldonado, Julio Guerrero
Seguimiento y evaluación del Horizonte Estratégico Institucional
“Servir y Proteger con Firmeza”: para la mejora continua policial .......................................... 43-56
Christian Espinosa, Juan Custode, Carla Balseca, Henry Piñaloza
Estrategia Operacional 3D: Un nuevo paradigma de estrangulamiento del crimen
organizado y desaceleración del crecimiento de la violencia ..................................................... 57-67
Pablo Dávila, Luis Vinueza, Anderson Rodríguez, Luis Chicaiza
Proximidad comunitaria inteligente (QR): Un modelo operativo
de prevención, vinculación ciudadana e inteligencia territorial ............................................... 68-76
Walter Gómez, Necker Dávila, Mónica Novillo, Richard Carvajal, Doris Velásquez
Habilidades blandas en la educación superior: análisis de su desarrollo
en estudiantes de formación docente ...................................................................................... 77-84
Galo Palacios, Sofía Zambrano, Luis Mantilla
Universidad de Seguridad Ciudadana y Ciencias Policiales: surgimiento,
historia y legitimidad legal-administrativa ............................................................................. 85-94
Francisco Aguinaga, Germán Luzuriaga, Pablo Bolaños
Inteligencia estratégica antidelincuencial y protección de datos en Ecuador:
aplicación del test de proporcionalidad................................................................................... 95-101
Adriana Reyes, Luis Espinosa
Política y normativa editorial ................................................................................................. 102-105
La innovación en el ámbito policial no puede
concebirse al margen de la producción sistemáti-
ca de conocimiento. Es precisamente a partir de
la investigación técnico-científica, el análisis te-
rritorial, la inteligencia aplicada y el pensamiento
crítico que se construyen los fundamentos doc-
trinarios capaces de orientar la planificación es-
tratégica, fortalecer la toma de decisiones basa-
da en datos y potenciar la capacidad de respuesta
institucional frente a los desafíos contemporá-
neos. En este sentido, el conocimiento científico
se considera como un insumo estructural para di-
señar, evaluar y perfeccionar de manera continua
los modelos de intervención policial.
La presente edición de la revista institucional
Innovación & Saber constituye un espacio acadé-
mico orientado a producir, sistematizar y difundir
el conocimiento científico aplicado al campo de
la seguridad y la estrategia policial. En un contex-
to marcado por la acelerada transformación de las
dinámicas delictivas, la creciente complejidad de
los fenómenos de violencia organizada y la emer-
gencia de nuevas formas de amenaza, el desarro-
llo de pensamiento estratégico fundamentado en
evidencia empírica y metodología científica rigu-
rosa se consolida como una condición indispen-
sable para la modernización institucional de la
Policía Nacional del Ecuador.
Presentación del tema central:
“Innovación y transformación de la estrategia policial”
Los artículos que integran esta temática central
reflejan un compromiso epistemológico: se pre-
sentan contribuciones que abarcan desde el aná-
lisis de fenómenos criminales emergentes hasta
propuestas metodológicas para optimizar el ser-
vicio policial, que incluye estudios de caso, mar-
cos conceptuales y enfoques comparados que en-
riquecen la doctrina institucional. Cada trabajo
académico constituye un aporte significativo al
corpus de conocimiento que sustenta la trans-
formación estratégica de la función policial, que
articula la reflexión teórica con las exigencias
operativas del contexto de seguridad.
Esta nueva edición reafirma, la vocación de la
Policía Nacional del Ecuador por consolidarse co-
mo una institución orientada al aprendizaje conti-
nuo, en la que la ciencia, la técnica y la innovación
se configuran como ejes transversales del desarrollo
institucional y de la respuesta efectiva ante los retos
de la seguridad pública del siglo XXI.
Sr. Pablo Vinicio Dávila Maldonado
Comandante General de la Policía Nacional
pablo70dm@gmail.com
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Nº 12 junio 2026 • pp 6-18 • IISSN impreso 2528-8032 • ISSN digital 2773-7470
Intensificación de la violencia y transición del crimen
organizado en Ecuador: del modelo piramidal
al modelo horizontal
Intensification of Violence and Transition of Organized Crime in Ecuador:
from the Pyramidal Model to the Horizontal Model
Sergio Daniel Figueroa Gallegos
1
María Fernanda Miranda Curi
2
Diego Ricardo Maldonado Pillajo
3
Mariana Lisbeth Muela Molina
4
Recibido: 03 de marzo de 2026
Aceptado: 10 de abril de 2026
Publicado: 08 junio de 2026
Resumen
El incremento de la violencia en Ecuador está vinculado con las transformaciones estructurales del cri-
men organizado, que ha transitado de modelos piramidales a configuraciones horizontales, fragmenta-
das y policéntricas. Este artículo analiza la vinculación del aumento de la violencia con formas adapta-
tivas y descentralizadas, enmarcadas en el concepto teórico de nuevas guerras y mutaciones criminales.
La investigación adopta una metodología cualitativa, basada en la revisión documental e interpreta-
ción de tendencias recientes de violencia en el contexto ecuatoriano. Los resultados muestran que el
incremento de la violencia no se explica solo por la expansión e influencia del crimen organizado, si-
no también por la reconfiguración de su estructura interna en redes con baja cohesión. La competen-
cia territorial e inestabilidad incrementan la letalidad y favorecen la proliferación de estructuras crimi-
nales más violentas.
Palabras clave: crimen organizado; dinámicas estructurales; fragmentación criminal; modelos pirami-
dales; nuevas guerras; violencia.
Abstract
e rise in violence in Ecuador is linked to structural changes in organized crime, which has shifted
from hierarchical models to horizontal, fragmented, and polycentric structures. is article analyzes
the connection between the increase in violence and these adaptive, decentralized forms, within the
1 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, daniel30mh@hotmail.com, 0009-0002-6587-086X
2 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, miranda.fernanda5a@gmail.com,
0009-0009-8502-475X
3 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, maldonadopolinal@gmail.com,
0009-0000-6742-0286
4 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, dptopoliticasylineamientos@gmail.com,
0009-0003-7096-7903
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Nº 12 junio 2026 • pp 6-18
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Intensificación de la violencia y transición del crimen organizado
en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
7
theoretical framework of “new wars” and crimi-
nal mutations. e research adopts a qualitative
methodology, based on a review of the literatu-
re and an interpretation of recent trends in vio-
lence within the Ecuadorian context. e results
show that the rise in violence is not explained so-
lely by the expansion and influence of organized
crime, but also by the reconfiguration of its in-
ternal structure into networks with low cohesion.
Territorial competition and instability increase
lethality and foster the proliferation of more vio-
lent criminal structures
Keywords: organized crime; structural dynamics;
criminal fragmentation; pyramidal models; new
wars; violence
Introducción
La violencia es un fenómeno multidimensional
que, desde la perspectiva clásica de la seguridad
ciudadana, se entiende como el uso deliberado
de la fuerza o del poder para causar daño a otra
persona, grupo o comunidad. En este sentido, di-
versos organismos coinciden en que el homici-
dio constituye uno de los indicadores más con-
fiables y comparables para medir la violencia. La
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito (UNODC, 2019) define al homicidio
como la expresión más extrema de violencia, por
tanto, este fenómeno ofrece una medida verifica-
ble y estable para evaluar tendencias en materia
de seguridad.
Ecuador experimenta una transformación en
seguridad pública. Pasó de enfrentar la crimina-
lidad convencional a una violencia creciente im-
pulsada por el crimen organizado. Según Adam
Isacson, director del programa de Supervisión de
la Política de Defensa en Washington Office on
Latin America, hasta 2020 existió en el país la paz
mafiosa, es decir, un pacto de no agresión entre
grupos del crimen organizado y autoridades pú-
blicas (Loaiza, 2025). Bajo esta lógica, el Estado
toleró al crimen organizado a cambio de estabi-
lidad, lo que ocultó el problema desde el ámbito
público sin resolverlo y dejándolo expandir.
En 2025, Ecuador registró la tasa de homi-
cidio más alta de su historia reciente, con 9252
muertes violentas reportadas. La tendencia al au-
mento inició en 2023 cuando la violencia alcanzó
niveles históricos y los homicidios se duplicaron
frente a años anteriores. El incremento convirtió
a la violencia en el principal problema nacional
y evidenció la transformación del crimen orga-
nizado. Entre 2023 y 2024, el Estado reconoció
la gravedad del fenómeno y declaró un conflicto
armado interno contra estos grupos. Durante el
mismo período, la violencia en América Latina
y el Caribe alcanzó niveles alarmantes, al menos
121695 personas asesinadas (Manjarrés, Newton
y Cav 2025).
Para comprender la violencia contemporánea
es necesario reconsiderar, en primer lugar, la
definición de crimen organizado. A nivel orga-
nizativo, este fenómeno ha sido abordado como
un conjunto de estructuras verticales y mando
centralizado, sin embargo, la expansión del mer-
cado de las drogas y el ingreso de las economías
criminales al escenario actual han fracturado el
modelo clásico de interpretación. Actualmente,
las organizaciones son policéntricas, se organizan
mediante redes de cooperación y subcontratación
de actores locales. En este sentido, Niles y Varese
(2023) propusieron un enfoque para evidenciar
que las organizaciones criminales evolucionaron
desde los modelos jerárquicos hacia estructuras
descentralizadas.
El presente artículo caracteriza el tránsito
del modelo piramidal al policéntrico del crimen
organizado en Ecuador desde los planteamien-
tos de Kaldor (2001) sobre las nuevas guerras,
entendidas como nuevos conflictos que cambian
los objetivos, las estructuras, formas de financia-
miento y los métodos de violencia. El estudio
se organiza en tres secciones: la primera, aborda
el estado del arte sobre el crimen organizado; la
segunda, plantea el análisis sobre la criminalidad
en el país desde el marco de las nuevas guerras: la
tercera parte contiene las conclusiones.
Problema
La violencia criminal que atraviesa Ecuador res-
ponde a la mutación del crimen organizado. El
país transita de un escenario de delitos comunes
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en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
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y organizaciones jerárquicas hacia un ecosistema
criminal diversificado y fragmentado, caracteriza-
do por la atomización de grupos, alianzas tempo-
rales y estructuras flexibles. Este reordenamiento
estructural no solo redefine la manera en que las
organizaciones criminales se insertan en el terri-
torio, sino que también explica el incremento de
la violencia.
Objetivo general
Analizar la relación entre el incremento de la vio-
lencia criminal en Ecuador y la transformación
estructural del crimen organizado, desde el mo-
delo piramidal hacia configuraciones horizonta-
les, fragmentadas y policéntricas, en el marco de
la discusión teórica de las nuevas guerras.
Objetivos específicos
• Interpretar el incremento de la violencia
y de los homicidios intencionales como
expresión de la reconfiguración del cri-
men organizado, caracterizada por la
diversificación de los mercados ilícitos
locales y la intensificación de la compe-
tencia territorial.
• Contextualizar la dinámica actual del cri-
men organizado y la violencia en Ecua-
dor desde el enfoque teórico de las nue-
vas guerras, considerando los cambios en
los objetivos, los métodos de lucha, finan-
ciamiento y estructuras organizacionales.
Hipótesis
El incremento de la violencia criminal en
Ecuador responde a la transformación de la es-
tructura operativa del crimen organizado, impul-
sada por la diversificación de los mercados ilíci-
tos. La expansión de las economías criminales
como la extorsión, la trata de personas, mine-
ría ilegal, el tráfico de armas y el control violen-
to de las economías locales ha multiplicado a los
actores en competencia y ha debilitado las jerar-
quías. Esto ha generado redes difíciles de agrupar.
La fragmentación produce disputas constantes
por el control del territorio, con jerarquías débiles
y dinámicas sectoriales. En el contexto de nuevas
guerras, los grupos criminales operan sin un lide-
razgo único y toman decisiones locales según el
flujo económico.
Metodología
Esta investigación adopta un enfoque cualitati-
vo de carácter analítico-descriptivo. Desarrolla
un marco descriptivo sobre la evolución del cri-
men organizado, desde la revisión bibliográfica
de fuentes primarias y secundarias que permiten
identificar los elementos de contexto, los datos y
definiciones relevantes sobre el fenómeno en es-
tudio. El análisis de literatura se centra en la es-
tructura del crimen organizado y en su vincula-
ción con las nuevas guerras.
Fase I: estado del arte del crimen
organizado
Una de las inquietudes respecto al crimen orga-
nizado consiste en su definición ya que su com-
prensión ha cambiado a lo largo del tiempo
conforme han evolucionado sus estructuras, mer-
cados ilícitos, formas de violencia, vínculos trans-
nacionales y relaciones con el Estado. Una pri-
mera definición surgió durante la Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional, aprobada en Palermo
en el año 2000. Este instrumento definió en su
artículo 2 a los grupos delictivos organizados del
siguiente modo:
Un grupo estructurado de tres o más personas
que existe durante cierto tiempo y que actúa
concertadamente con el propósito de cometer
uno o más delitos graves o delitos tipificados
con arreglo a la presente Convención con miras
a obtener, directa o indirectamente, un beneficio
económico u otro beneficio de orden material”
(Asamblea General de las Naciones Unidas 2000).
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Intensificación de la violencia y transición del crimen organizado
en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
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Esta definición fue clave porque no solo delimitó
el concepto, sino que abarcó las actividades, bie-
nes y productos derivados de las actividades cri-
minales. Entonces, estos grupos cometen delitos
graves, que es toda conducta sancionada, al me-
nos, con cuatro años de prisión; son estructura-
dos, es decir, son un conjunto estable de personas
no reunidas de forma fortuita; poseen bienes, en-
tre ellos, activos tangibles o intangibles; y obtie-
nen un producto del delito, tales como, bienes o
propiedades (Asamblea General de las Naciones
Unidas 2000).
Sin embargo, el concepto no identificó la
capacidad de adaptación constante de estos gru-
pos. En primer lugar, porque en América Latina
y el Caribe, el crimen se inscribe en dinámicas
globalizadas que favorecen la expansión de otras
amenazas, articuladas a la globalización en la que
convergen economías ilegales (Hernández 2008).
En segundo lugar, porque su estructura operati-
va se sostiene tanto en el uso sistemático de la
violencia para controlar territorios como en la
corrupción, orientada a debilitar las instituciones.
Desde esta perspectiva, la economía del cri-
men y la violencia se expanden desde los procesos
de emulación y aprendizaje, lo que configura la
violencia como un método operativo (Jaén y
Dyner 2005). Una vez iniciadas, las dinámicas
criminales se reproducen y amplifican, por ende,
generan ciclos de expansión. En estructuras
horizontales, este efecto se intensifica ya que la
fragmentación y diversificación de las células
criminales impulsan la búsqueda de rentas ilícitas
y la disputa territorial.
Explosión de mercados criminales
El incremento en los índices de homicidios se vin-
cula con la diversificación de los mercados ilícitos, es
decir, el crimen organizado no está limitado al co-
metimiento de un solo delito. Funciona, por el con-
trario, como un sistema socioeconómico de varias
economías ilícitas como la minería ilegal, la trata de
personas, el tráfico de migrantes, contrabando, tráfi-
co de armas, lavado de activos, entre otras, bajo la ló-
gica empresarial y económica (Parra 2020).
Álvarez (2024) señaló que la expansión del
tráfico de armas, la permeabilidad de las fron-
teras y la convergencia entre economías ilícitas
favorecen a estos grupos que operan como unida-
des territoriales que sostienen la marca criminal
mediante el financiamiento y control local de
las actividades ilegales. A su vez, estos grupos
evolucionan hacia organizaciones con estructuras
flexibles, capaces de operar en distintos mercados
ilegales sin necesidad de jerarquías rígidas.
La literatura en la región evidencia que la
expansión de los mercados ha producido un efec-
to paradójico: mientras el fenómeno del crimen
organizado persiste y se intensifica, su estructura
operativa se atomiza y genera organizaciones
dispersas y fragmentadas que operan de manera
descentralizada (Esberg 2025).
Competencia fragmentada por el control
territorial
El aumento de la violencia en Ecuador puede ex-
plicarse desde la intensificación de la competen-
cia por el control territorial. Este fenómeno se
encuentra vinculado con la fragmentación de las
organizaciones criminales, que ha multiplicado
el número de actores que disputan territorios. La
pérdida de cohesión organizacional genera esce-
narios de alta y mayor conflictividad, en los que
la violencia se convierte en un mecanismo central
de regulación y posicionamiento.
En este contexto, el territorio no solo es un
espacio físico, también representa —en simultá-
neo—, un mercado ilícito, una ruta logística, zona
de operaciones y fuente de legitimidad criminal,
lo que refuerza su valor estratégico (Cabezas et al.,
2025). Por eso, entre los actores criminales —cada
uno orientado a establecer o expandir su control
sobre territorios específicos— hay conflictividad
constante. Este control territorial incrementa los
puntos de fricción y conflicto, lo que produce
espirales de violencia que afectan directamente
a las comunidades y personas más vulnerables
(Dammert y Sampó 2025).
Esta competencia territorial fragmentada
explica el tránsito en los patrones de violencia.
Mientras las organizaciones criminales tradi-
cionales podían emplear la violencia de manera
selectiva y estratégica para mantener el control,
los grupos fragmentados recurren a ella de forma
más frecuente, visible y menos discriminada sobre
la población.
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Intensificación de la violencia y transición del crimen organizado
en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
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Violencia y crimen organizado en
Ecuador
El aumento de la violencia responde a factores
transnacionales y estructurales de carácter sisté-
mico en Ecuador. El país adquirió un rol estraté-
gico en la cadena del tráfico de drogas debido a su
ubicación geográfica, la dolarización y sus puer-
tos marítimos. Estos factores favorecieron el au-
mento de las personas vinculadas con las activi-
dades criminales y ampliaron la base operativa de
los grupos delictivos. Se suma el debilitamiento
del Estado, la corrupción, el colapso penitencia-
rio y el deterioro socioeconómico, lo que genera
un entorno propicio para la expansión de la vio-
lencia (Dressler y Wolff 2024).
El documento Estrategia 2024-2026
de Global Initiative Against Transnational
Organized Crime (GI-TOC 2024) sostuvo que el
crimen organizado opera como un sistema adap-
table que prospera en contextos de inestabilidad,
debilidad estatal y expansión de mercados ilícitos.
Esto consolida a las redes fragmentadas, difíciles
de rastrear por el Estado. Este marco coincide
con el contexto ecuatoriano, donde la violencia se
ha intensificado en los últimos años, en paralelo
con la ruptura de las estructuras criminales.
La organización InSight Crime (2023) carac-
terizó a Ecuador como una autopista de la cocaí-
na hacia Estados Unidos y Europa. Señaló que
una proporción significativa de la producción de
cocaína colombiana transita por la frontera norte
de Ecuador y luego se exporta a los mercados
internacionales a través de sus puertos marítimos
ubicados en las provincias de Guayas o Manabí.
Los factores exógenos del crimen tampoco
fueron incorporados en la Convención de las
Naciones Unidas del 2000, especialmente, en re-
lación a la captura social-territorial. Para media-
dos del 2020 esta perspectiva se hizo evidente en
Ecuador debido a que comenzaron a fortalecerse
las complicidades microterritoriales entre grupos
criminales. Esta transición trazó nuevas formas y
capacidades de operación delincuencial.
El Índice Mundial de Delincuencia
Organizada elaborado por GI-TOC en 2025,
ubicó a Ecuador entre los cuatro países con mayor
criminalidad, entre 193 países evaluados, con una
puntuación de 7,48 sobre 10. Myanmar ocupó el
primer puesto con 8,15, le sigue Colombia con
7,75 y México con 7,57. Este resultado evidencia
la consolidación de las estructuras criminales y la
alta incidencia de los mercados ilícitos en el país.
En contraste, la resiliencia estatal alcanzó
4,46 puntos sobre 10, lo que evidencia capacidad
institucional intermedia y limitada para prevenir,
contener y responder al crimen organizado. Esta
brecha entre el nivel de criminalidad y la capa-
cidad de resiliencia configura una vulnerabilidad
estructural que favorece la expansión territorial y
operativa de las organizaciones criminales.
Homicidios intencionales y su
incremento acelerado
Durante los últimos años, la evolución de los ho-
micidios intencionales en Ecuador evidencia un
deterioro progresivo de la seguridad. En 2016 se
registraron 959 homicidios, con una tasa de 5,8
por cada 100000 habitantes, lo que reflejaba un
nivel de violencia relativamente controlado. Sin
embargo, entre 2017 y 2018 hubo incrementos
que anticiparon un cambio en las dinámicas cri-
minales. A partir de 2019, el aumento se aceleró
y marcó un punto de quiebre: la violencia dejó de
ser un fenómeno coyuntural y se consolidó como
tendencia estructural.
En 2022 y 2023, los registros alcanzaron
cifras históricas, lo que situó al país como uno de
los más violentos del mundo. Aunque en 2024
hubo una leve reducción, esta no fue suficiente
para revertir el escenario crítico. Finalmente, en
2025 el país alcanzó el nivel más alto de homici-
dios registrado, lo que confirma que, en menos de
una década, Ecuador transitó de un contexto de
violencia contenida a uno de violencia extrema.
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Gráfico 1
Auge de la violencia criminal en Ecuador
Actores del sector privado
Trata de personas
6,5
6,5
8,5
8,6
6
7,5
7
8
7
7
6,5
6
5,5
9
Tráfico de personas
Extorsión y cobros ilegales
Tráfico de armas
Comercio de productos
Delitos contra la flora
Delitos contra la fauna
Delitos recursos no renovables
Comercio de drogas
Heroína
Cocaína
Cannabis
Drogas Sintéticas
Delitos cibernéticos
Delitos financieros
Atomización y
vínculos ilegales
Consolidación
Transnacional
Surgimiento
Delictivo
Liderazgo político y gobernanza
3,5
4,5
6,5
6,5
5
5
3,5
7
4,5
3
5
Transparencia gubernamental
y rendición de cuentas
Cooperación internacional
Políticas y leyes nacionales
Sistema judicial y detención
Cuerpos de seguridad
Integridad territorial
Lucha contra el lavado de dinero
Capacidad de regulación económica
Apoyo a víctimas y testigos
Prevención
7
Actores no estatales
Actores criminales
7
Delitos dependientes de la cibernética
6,5
Delitos financieros
6,5
Grupos de tipo mafioso
6,5
Políticas y leyes nacionales
5
Sistema judicial y detención
5
Cuerpos de seguridad
3,5
Integridad territorial
7
Lucha contra el lavado de dinero
7
Apoyo a víctimas y testigos
4,5
Capacidad de regulación económica
Delitos dependientes de la cibernética
7
6
6
6,5
9
7,5
8,5
7
Delitos dependientes de la cibernética
Delitos financieros
Grupos de tipo mafioso
Redes criminales
Actores integrados en el Estado
Actores extranjeros
EVOLUCIÓN DE HOMICIDIOS Y TASA
EL PROCESO DE EVOLUCIÓN CRIMINAL
MERCADOS CRIMINALES (7.07) ACTORES CRIMINALES (7.9)
DESGLOCE DETALLADO DE PUNTUACIONES GITOC 2025
2016
961
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
972 995
1188
1371
2495
4849
8009
7062
9281
5,8
5,8
5,8
6,8
7,8
14,2
27,4
44,9
39,3
51,3
HI
TASA
03
01
7,48
Criminalidad
4,46
Resiliencia
02
Atomización de grupos y sus
vínculos ilegales
Surgimiento de grupos
delictivos
La consolidación de grupos y
su vinculación transnacional
EL AUGE DE LA VIOLENCIA CRIMINAL EN EL ECUADOR:
UN ANÁLISIS INTEGRAL
Fuente: DINASED y GI-TOC (2025)
Elaboración: por los autores.
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Fase II: las nuevas guerras
De acuerdo con Mary Kaldor (2001), las guerras
contemporáneas se diferencian de las guerras clá-
sicas por la transformación de sus objetivos, for-
mas de financiación y métodos de lucha. Los
conflictos actuales están vinculados con la globa-
lización en la medida en que esta facilita la circu-
lación transnacional de actores, recursos, armas,
información y economías ilícitas. Además, los ac-
tores del crimen disponen de capacidades de co-
mando, control, comunicación y financiación que
antes eran limitadas o no existían.
Kaldor (2013) sostiene que el concepto
de nuevas guerras debe entenderse como una
estrategia de investigación y guía para la política
pública que permite entender y atender a este fe-
nómeno. La autora afirma que calificar de nuevos
a los conflictos surgidos tras el fin de la Guerra
Fría implica transformar la manera en que los
académicos, políticos y legisladores se aproxima-
ban a este fenómeno.
Los autores asociados con este enfoque
—Collier, Hoffler, Holsti, Kaldor, Ignatieff, Shaw,
Van Creveld— insisten en que los conflictos no se
explican solo por intereses ideológicos o estatales,
sino también por la movilización de identidades
colectivas. Además, vinculan la expansión de la
violencia con la degradación del conflicto y la
obtención de beneficios económicos.
Forigua (2006) sostuvo que, por fuera de los
objetivos, los métodos de lucha y los métodos de
financiación que caracterizan a las nuevas guerras,
se encuentra la estructura organizacional. Esta
estructura se expresa en la toma de decisiones, la
planificación y desarrollo de las actividades ope-
rativas que perduran en el tiempo, incluso, más
allá de los actores que las conforman.
En las guerras contemporáneas, las organi-
zaciones son dinámicas y complejas, y requieren
de coordinación y control. La complejidad
organizacional se explica desde tres dimensiones:
la diferenciación horizontal, referida a la especia-
lización y división de las tareas; la diferenciación
vertical, relacionada con la jerarquía y distri-
bución de la autoridad; y la dispersión espacial,
que describe la distribución geográfica de las
actividades, el personal y los centros de poder.
Estos elementos incrementan las exigencias de
coordinación, comunicación y control de los
grupos delincuenciales.
De estructuras jerárquicas a redes
descentralizadas
Siguiendo el enfoque de las nuevas guerras de
Kaldor (2012) aplicado al análisis del crimen or-
ganizado (Staniland 2014) se entendería que el
crimen organizado no desaparece frente a la pre-
sión estatal, sino que se transforma organiza-
cionalmente. Por eso, la transición de estructu-
ras jerárquicas hacia configuraciones horizontales
responde, en parte, a las acciones estatales de per-
secución y desarticulación.
Esta transformación responde a los cambios
en los mercados ilícitos globalizados, que favore-
cen a las redes flexibles, capaces de adaptarse con
rapidez a variaciones en rutas, métodos y opor-
tunidades. En este contexto, las organizaciones
criminales han identificado que las estructuras
celulares o reticulares ofrecen ventajas para su
supervivencia y adaptación frente a escenarios de
presión estatal constante.
Las organizaciones criminales fragmentadas
no solo disputan los mercados ilícitos, también
asumen —de manera progresiva— funciones que
solo correspondían al Estado. En territorios don-
de la presencia estatal es débil o no existe, estos
grupos desarrollan actividades económicas legales
o ilegales, proveen de ciertos servicios básicos a
las comunidades locales e imponen normas
propias cuyo cumplimiento se asegura mediante
amenazas o la violencia.
Arias (2017) y Lessing (2020) sostienen que
la amenaza del crimen organizado fragmentado
no se limita a la violencia homicida. También
reside en su capacidad para configurar órdenes
territoriales alternativos y ejercer la soberanía
criminal de facto.
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en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
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Gráfico 2
El enfoque de las nuevas guerras
LAS BANDAS CRIMINALES Y LAS
"NUEVAS GUERRAS*
ESMERALDAS
SUCUMBIOS
ORELLANA
PASTAZA
NAPO
TUNGURAHUA
COTOPAXI
MANABÍ
LOJA
EL ORO
AZUAY
CAÑAR
CHIMBORAZO
GUAYAS
BOLÍVAR
LOS RÍOS
MORONA
SANTIAGO
SANTA
ELENA
STO.
DOMINGO
ZAMORA
CHINCHIPE
CARCHI
IMBABURA
PICHINCHA
PICHINCHA
DMQ
DMG
Atomización Criminal y Violencia Extrema
Cambios claves en el crimen organizados
RECONFIGURACIÓN
GEOPOLÍTICA
Desde 2020, la ubicación de
Ecuador entre Colombia y
Perú lo convirtió en un nodo
clave del narcotráfico
internacional, atrayendo a
carteles extranjeros.
LÓGICA DE LAS
"NUEVAS GUERRAS"
La pérdida de mando centralizado
dio paso a múltiples actores
criminales que disputan el control
territorial, más que el control
estatal.
MANDO
INESTABLE
La pérdida de mando centralizado
dio paso a múltiples actores
criminales que disputan el control
bogias irropias más lianenca el
control territorial, más que el
control estatal.
CAPTURA
INSTITUCIONAL y
control carcelario
El mayor riesgo es la
penetración de instituciones
estatales y de justicia.
Las cárceles sirven como
centros de mando criminal.
SOFISTICACIÓN Y
MILITARIZACIÓN
Organizaciones criminales
combinan poder económico
(lavado de activos en diversos
sectores) y capacidad militar
con armamento de alto
calibre.
ESCALADA DE
VIOLENCIA
Un aumento exponencial de
la violencia se usa como
mecanismo de control. La
lucha por puertos y rutas ha
disparado las tasas de
homicidios por habitante.
Fuente: DINASED y GI-TOC (2025)
Elaboración: por los autores.
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Intensificación de la violencia y transición del crimen organizado
en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
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Evolución cronológica del crimen
organizado en Ecuador
Ecuador experimenta una transformación pro-
gresiva de sus dinámicas criminales. En una etapa
inicial, predominó la delincuencia común confor-
mada por estructuras simples, con impacto terri-
torial limitado y episodios esporádicos de violen-
cia. Sin embargo, factores económicos, sociales y
geográficos, y la posición estratégica del país, fa-
vorecieron la mutación gradual del fenómeno de-
lictivo. Desde la década de 1990, comenzaron a
consolidarse las estructuras criminales con mayor
estabilidad organizativa.
La interacción con actores criminales exter-
nos —como los carteles de Medellín, del Valle y
Sinaloa— y dinámicas regionales —como el Plan
Colombia— fue un punto de inflexión para que
el crimen organizado en Ecuador evolucionara.
Este contexto sentó las bases para la conforma-
ción de estructuras con mayor capacidad que
luego, a inicios del siglo XXI, adquirió mayor
complejidad frente a la expansión de los cárteles
transnacionales al territorio nacional.
Entre 2000 y 2010, el crimen organizado se
fortaleció y expandió territorialmente frente a la
necesidad de asegurar corredores logísticos. Las
actividades criminales dejaron de concentrarse en
provincias portuarias y se extendieron hacia los
ejes viales, zonas fronterizas y nodos estratégicos
del transporte. La expansión hacia ciudades clave,
en particular Guayaquil, generó tensiones con
grupos locales y produjo manifestaciones iniciales
de violencia asociadas al control territorial.
Entre 2011 y 2013, el Estado priorizó la
captura de los cabecillas criminales. No obstante,
la estrategia generó efectos no previstos ya que
convirtió a los centros penitenciarios en espacios
de comando, planificación y control criminal, en
donde varias bandas ampliaron su capacidad de
articulación y disputa. Desde el sistema peniten-
ciario, organizaciones delincuenciales como Los
Choneros lograron articular y controlar a otras
bandas para operar en conjunto. Esto permitió la
conformación de brazos armados semiautónomos
aunque coordinados por una cúpula central.
Desde 2019, la disputa entre bandas crimi-
nales por el control de las cárceles se intensificó y
derivó en enfrentamientos violentos. Estos con-
flictos trascendieron el ámbito penitenciario y se
trasladaron al espacio público, a las calles, puertos,
barrios y demás. De manera paralela, se reconfi-
guró el vínculo entre las bandas locales y cárteles
internacionales desde modelos operativos más
flexibles y basados en la subcontratación. Entre
2019 y 2020 ocurre el asesinato de Telmo Castro
Donoso, alias El Capi, y de Jorge Luis Zambrano,
alias Rasquiña, líder de Los Choneros,
El asesinato de liderazgos centrales generó
una crisis de sucesión que fragmentó a las
principales organizaciones criminales del país.
La respuesta estatal incluyó varios estados de
excepción e intervención militar en los centros
penitenciarios y espacios públicos. Si bien estas
acciones debilitaron a las estructuras criminales,
también aceleraron la fragmentación del crimen
organizado.
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Ilustración 3
Evolución cronológica del crimen organizado en Ecuador
EVOLUCIÓN CRONOLÓGICA DEL
CRIMEN ORGANIZADO EN ECUADOR
Delincuencia Común
• Delitos contra la propledad
• Estructuras simples
• Violencia local
• Estructuras simples
Primeras Estructuras
Criminales
• Bandas como Los Choneros
• Territorio de Tránsito
Antes de 1990
Década de 1990
Convergencia
Criminal
• Eslabón del Narcotráfico
• Carteles colombianos y mexicanos
Inicios de los 2000
Revolución
Penitenciaria
• Mafias Carcelarias
• Cárceles como centros de mando
2011 - 2013
Federación
Criminal
• Alianza de Bandas
• Cupula Criminal
2013 - 2019
Guerras
Penitenciarias
• Violencia en Carceles
• Reconfiguración Criminal
2019-2020
Fragmentación y
Violencia Extrema
• Masacres Carcelarias
• Crisis de Sucesión
2021-2022
Violencia
Politica
• Intervencion Militar
• Bandas Terroristas
2023-2024
Escenario Fragmentado
• Grupos Atomizados
• Disputas Locales
2025 y Actuatidad
Fuente: DINASED y GI-TOC (2025)
Elaboración: por los autores.
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en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
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Limitaciones del estudio y direcciones
futuras de investigación
Si bien este estudio documenta empíricamen-
te el incremento de la violencia desde los homi-
cidios intencionales y propone un marco teórico
e interpretativo basado en el concepto de nuevas
guerras, reconoce limitaciones que abren futuras
agendas de investigación.
El análisis se basa en datos agregados que,
aunque revelan tendencias claras, no permiten
examinar variaciones territoriales específicas ni
identificar con precisión los mecanismos causales
que vinculan la fragmentación organizacional con
el aumento de la violencia. Investigaciones futuras
deberían desarrollar estudios de caso con mayor
nivel de desagregación territorial que permitan
reconstruir con más detalle las trayectorias de
transformación de las organizaciones criminales y
su impacto en patrones localizados de la violencia.
Discusión
Los datos evidencian la tendencia creciente de los
homicidios intencionales en Ecuador. Este fenó-
meno no puede explicarse como un incremento
cuantitativo de la criminalidad, sino como la ex-
presión de una transformación estructural del cri-
men organizado.
El marco teórico de las nuevas guerras,
propuesto por Kaldor, resulta pertinente para
comprender esta mutación. Este enfoque permite
abordar cómo, en contextos de violencia transna-
cional y gobernanza criminal, las organizaciones
criminales modifican sus operaciones y difuminan
las fronteras entre crimen organizado y guerra.
La aplicación del enfoque de nuevas guerras
para analizar el crimen organizado contempo-
ráneo no es una analogía conceptual. Más bien,
permite identificar los cambios estructurales en
las tres dimensiones planteadas por Kaldor: los
objetivos, los métodos de lucha y los mecanismos
de financiación. En el contexto estudiado, estas
dimensiones se expresan en la diversificación
de los mercados ilícitos, la multiplicación de
actores violentos en competencia territorial y la
configuración de economías criminales cada vez
más complejas y arraigadas en los territorios.
La estructura del crimen organizado posee un
rasgo distintivo que lo diferencia de otras formas
de criminalidad: su organización. Este elemento
es central en su conceptualización. Sin embargo,
la noción de organización no debe entenderse
de manera rudimentaria, como una reunión,
planificación o coordinación para cometer un
delito. Por el contrario, remite a una estructura
relativamente estable en la que hay división del
trabajo, continuidad operativa y capacidad para el
cometimiento de actividades ilícitas.
En Ecuador existe una variedad de grupos
criminales que planifican la comisión de delitos.
No obstante, se diferencian de la criminalidad or-
ganizada enfocada en una mayor especialización
en determinados mercados ilícitos y por operar
bajo modelos de asociatividad estables, integrados
y jerarquizados.
Ciertas organizaciones establecen niveles y
nexos de cooperación con grupos de operadores
encargados de proporcionar apoyo logístico
como ocurre con bandas criminales en Ecuador.
Sin embargo, cuando estos subgrupos alcanzan
estabilidad económica y capacidad operativa,
pueden fragmentarse y disputar violentamente el
control frente a los grupos criminales de los que
dependían.
Si bien en Ecuador la delincuencia organiza-
da está tipificada desde 2014, con la entrada en
vigencia del Código Orgánico Integral Penal, la
modernización de las economías ilícitas y la glo-
balización modificaron sus dinámicas. El crimen
transita de estructuras relativamente estables
hacia configuraciones más fragmentadas, flexibles
y volátiles. Sin embargo, esta mutación no se
encuentra reflejada en la definición conceptual
prevista en la normativa vigente, que sirve de base
para la planificación de actividades estatales de
intervención y prevención. Las directrices insti-
tucionales continúan orientadas a una definición
que no se ajusta a la realidad del país.
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en Ecuador: del modelo piramidal al modelo horizontal
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Conclusiones
El análisis conceptual y documental desarrolla-
do permite establecer que el crimen organizado
en Ecuador experimenta una transformación es-
tructural progresiva. Transita de organizaciones
jerárquicas de tipo piramidal hacia configuracio-
nes descentralizadas, fragmentadas y policéntri-
cas. Esta evolución no constituye un fenómeno
abrupto, sino el resultado acumulativo de presio-
nes estatales, mutaciones de los mercados ilícitos
y dinámicas transnacionales que incentivan for-
mas organizativas más flexibles y resilientes.
La literatura especializada evidencia que
las estrategias de captura de cabecillas y control
territorial del Estado debilitaron a estos grupos y
sus jerarquías. Pese a ello, también fomentaron la
proliferación de redes criminales autónomas. En
este sentido, la adaptación organizacional puede
entenderse como un rasgo estructural del crimen
organizado contemporáneo.
Se sostiene que el incremento sostenido de
la violencia criminal y de los homicidios inten-
cionales en Ecuador no puede explicarse por la
expansión cuantitativa del crimen organizado,
sino, sobre todo, por su reconfiguración interna
y fragmentación operativa. La diversificación
de los mercados ilícitos, la multiplicación de los
actores y limitada coordinación central intensi-
ficó la competencia por el control territorial. En
consecuencia, la violencia se ha convertido en un
mecanismo recurrente de regulación y posiciona-
miento criminal.
En este contexto, el territorio emerge como
un activo estratégico, pues concentra rentas
y rutas logísticas de la cual se ejerce control
social y legitimidad simbólica. Esto contribuye
a explicar el aumento de violencia y las disputas
entre bandas, en sintonía con la evolución de los
homicidios en el país.
La aplicación del enfoque de las nuevas
guerras permite contextualizar la dinámica actual
del crimen organizado y la violencia en Ecuador.
Este marco analítico permite identificar cambios
estructurales en los objetivos, métodos de lucha,
mecanismos de financiamiento y formas orga-
nizacionales. El debilitamiento del monopolio
estatal de la violencia y la emergencia de órdenes
criminales territoriales reflejan una conflictividad
híbrida, en la cual el crimen organizado puede
asumir funciones tradicionalmente asociadas al
Estado.
Desde esta perspectiva, la violencia criminal
contemporánea se configura como un fenómeno
sistémico y persistente, caracterizado por estruc-
turas menos jerárquicas y más descentralizadas.
La resiliencia de estas estructuras dificulta su des-
articulación y exige marcos analíticos renovados,
capaces de superar interpretaciones centradas en
indicadores de homicidio.
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Nº 12 junio 2026 • pp 19-31 • ISSN impreso 2528-8032 • ISSN digital 2773-7470
Diseño e implementación de un instrumento
de planificación orientado a la eficiencia de la gestión
institucional y eficacia del servicio policial
Design and Implementation of a Strategic Planning Instrument Aimed
at Enhancing Institutional Management Efficiency and Police Service
Effectiveness
Pablo Vinicio Dávila Maldonado
1
Walter Oswaldo Gómez Vargas
2
Christian Mauricio Espinosa Melo
3
Alex Rodrigo Pilco Chisaguano
4
Recibido: 08 de marzo de 2026
Aceptado: 12 de abril de 2026
Publicado: 08 junio de 2026
Resumen
Este artículo analiza el diseño e implementación inicial del instrumento de planificación Horizonte
Estratégico Institucional “Servir y Proteger con Firmeza” de la Policía Nacional del Ecuador, orientado a
fortalecer la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial. Metodológicamente se
trata de un estudio de caso institucional que emplea herramientas mixtas con base en revisión docu-
mental, análisis de contenido, observación y contraste normativo. Los resultados evidencian que dicho
instrumento fue diseñado con un diagnóstico integral, metodología estructurada, arquitectura estra-
tégica coherente, articulación interinstitucional y servicio policial, mejora continua y una base jurídi-
ca vigente.
Palabras clave: eficacia del servicio; eficiencia de la gestión; estrategia institucional; modelo estratégi-
co basado en evidencias; orientación a resultados.
Abstract
is article analyzes the design and initial implementation of the Ecuadorian National Police’s “Servir
y Proteger con Firmeza” Institutional Strategic Horizon planning tool, which is aimed at strengthening
the efficiency of institutional management and the effectiveness of police services. Methodologically,
this is an institutional case study that employs mixed-methods research based on literature review,
1 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, pablo70dm@gmail.com, 0009-0006-5831-5074
2 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, wokerarm1@gmail.com,
0009-0007-0032-7010
3 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, cmem171@hotmail.com,
0009-0009-2012-3183
4 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, alex.nattefrost@gmail.com,
0009-0003-4274-3320
ISUPOL, Revista de Investigación en Seguridad Ciudadana y Orden Público
Nº 12 junio 2026 • pp 19-31
Pablo Vinicio Dávila Maldonado, Walter Oswaldo Gómez Vargas
Christian Mauricio Espinosa Melo, Alex Rodrigo Pilco Chisaguano
Diseño e implementación de un instrumento de planificación orientado
a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
20
content analysis, observation, and regulatory
comparison. e results show that this instru-
ment was designed with a comprehensive assess-
ment, a structured methodology, a coherent stra-
tegic framework, inter-institutional coordination
and police service, continuous improvement, and
a valid legal basis.
Keywords: service effectiveness; management
efficiency; institutional strategy; evidence-based
strategic model; results orientation.
Introducción
La planificación estratégica en instituciones po-
liciales adquiere especial importancia en contex-
tos donde la violencia, la criminalidad organiza-
da y la transformación de los riesgos en el ámbito
de la seguridad exigen respuestas orientadas, sos-
tenidas y articuladas. En Ecuador, esta necesidad
se evidenció con la intensificación de fenómenos
criminales que redistribuyeron la violencia en tér-
minos territoriales, ampliaron la capacidad adap-
tativa de las estructuras delictivas y elevaron la
presión sobre la Policía Nacional.
En ese escenario, la conducción institucional
requirió un instrumento capaz de organizar
prioridades, proyectar intervenciones y enlazar
la dirección estratégica con la ejecución policial.
A partir de esta necesidad se desarrolló un
instrumento de planificación titulado Horizonte
Estratégico Institucional “Servir y Proteger con
Firmeza”, concebido como una estrategia de alto
nivel orientada a ordenar la gestión institucional y
fortalecer el servicio policial en el territorio.
La relevancia del instrumento se comprende
al observar el contexto institucional en el que sur-
gió. La Policía Nacional trabajaba con instrumen-
tos de planificación que no respondían plena ni
adecuadamente a la complejidad de la seguridad,
como tampoco orientaban la conducción estraté-
gica articulada. Además, existía la necesidad de
ordenar los procesos institucionales y enlazar la
planificación estratégica con elementos operati-
vos de despliegue policial.
El Horizonte Estratégico (HEI, de ahora en
adelante) se concibió como un mecanismo orien-
tado a unificar la dirección estratégica, ordenar la
conducción institucional y fortalecer la gestión y
servicio policial. Se denomina de esa manera por-
que fue concebido como una proyección temporal
definida, con visión institucional a 2029 y con la
finalidad de conducir la acción policial hacia un
estado deseado.
Desde una perspectiva académica, este
artículo es relevante porque examina cómo una
institución del Estado incorpora herramientas de
diagnóstico, estructuración estratégica, despliegue
operativo y mejora continua en su arquitectura
institucional. De modo que la planificación no
solo es un ejercicio práctico, sino un proceso de
conducción orientado a ordenar las prioridades,
articular capacidades y traducir lineamientos
estratégicos en acciones concretas y operativas.
Objetivo general
Analizar y describir el diseño e implementación
inicial del instrumento de planificación Horizonte
Estratégico Institucional “Servir y Proteger con
Firmeza” de la Policía Nacional del Ecuador pa-
ra determinar la pertinencia, viabilidad y proce-
dencia jurídica.
Objetivos específicos
• Analizar el origen, el diseño, la estructu-
ra, metodología y elementos de construc-
ción de dicho instrumento.
• Examinar sus mecanismos de operativi-
zación y despliegue institucional.
• Evaluar su pertinencia, viabilidad y pro-
cedencia jurídica.
Metodología
El presente estudio emplea un enfoque metodoló-
gico mixto con predominio cualitativo. Articula la
interpretación de documentos estratégicos, nor-
mativos e institucionales con información cuan-
titativa vinculada al diseño e implementación
ISUPOL, Revista de Investigación en Seguridad Ciudadana y Orden Público
Nº 12 junio 2026 • pp 19-31
Pablo Vinicio Dávila Maldonado, Walter Oswaldo Gómez Vargas
Christian Mauricio Espinosa Melo, Alex Rodrigo Pilco Chisaguano
Diseño e implementación de un instrumento de planificación orientado
a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
21
inicial del instrumento en mención. La perspec-
tiva investigativa guarda relación con la naturale-
za del objeto de estudio, ya que busca comprender
—de manera simultánea— la arquitectura con-
ceptual y normativa del instrumento y sus meca-
nismos de despliegue institucional (Hernández-
Sampieri y Mendoza 2018).
El estudio tiene un alcance descriptivo,
orientado a identificar los componentes que
estructuran el HEI, y un componente analítico
dirigido a examinar su pertinencia en el ámbito
de la seguridad pública, su viabilidad metodo-
lógica y técnica, y procedencia jurídica. Se trata
de un estudio de caso institucional en el que la
unidad de análisis estuvo constituida por el HEI,
la Estrategia Operacional 3D
5
que se desprende del
HEI, su operativización y documentación insti-
tucional complementaria vinculada con el diseño
y despliegue de los mismos.
Para analizar la información se emplearon
cuatro técnicas: revisión documental; análisis
de contenido; contraste normativo-jurídico; y,
observación de la implementación inicial. Las
técnicas permitieron examinar la coherencia
entre el diseño estratégico del HEI, su sustento
normativo y mecanismos de despliegue operativo.
Resultados
Génesis del HEI
El Horizonte Estratégico Institucional surgió en
un contexto complejo e histórico para la segu-
ridad pública del Ecuador, determinado por la
transformación de la violencia, la diversificación
de las dinámicas criminales y, por ende, mayo-
res exigencias sobre la capacidad de respues-
ta de la Policía Nacional. Ante este escenario,
el Comando General consideró necesario con-
tar con una herramienta que ordenara la con-
ducción institucional, definiera un rumbo claro
y fortaleciera la articulación entre gestión estra-
tégica y servicio policial.
5 Enfocado en desarticular, desorganizar y debilitar estructu-
ras criminales
El HEI fue concebido como una estrategia
de alto nivel orientada a proyectar la acción poli-
cial hacia una visión definida, mediante objetivos
claros, prioridades organizadas y una estructura
capaz de enlazar la planificación con ejecución
y seguimiento. Respondió a la necesidad de
fortalecer la planificación institucional frente a
escenarios muy conflictivos y de incorporar un
mecanismo que aportara dirección, coherencia y
continuidad a los procesos institucionales (Policía
Nacional del Ecuador 2026a).
El instrumento fue estructurado a partir de
una finalidad, cuatro objetivos estratégicos, una
estrategia institucional, diez hitos, 43 políticas,
285 lineamientos, un modelo estratégico, un
documento de operativización, mecanismos de
mejora continua y la Estrategia Operacional 3D.
Esta configuración le otorgó una magnitud sin-
gular dentro de la historia institucional reciente,
ya que articuló la conducción estratégica, la orga-
nización por niveles de gestión y proyección del
despliegue policial en territorio (Policía Nacional
del Ecuador 2026a).
El HEI se construyó sobre una base norma-
tiva amplia, vigente y jerarquizada. En su parte
inicial incorpora disposiciones constitucionales,
legales, administrativas y de derechos humanos,
que cumplen una función estructural: delimitar
el marco de formulación de sus elementos. Bajo
esa lógica, fue diseñado para cumplir la normativa
constitucional, convencional, jurisprudencial, le-
gal y administrativa que regula la función policial,
y se proyecta sobre la Estrategia Operacional
3D y el documento de operativización (Policía
Nacional del Ecuador 2026a).
En referencia a la implementación inicial,
los datos muestran que, desde mayo de 2025,
se ejecutaron los primeros cuatro hitos en una
etapa inicial orientada a intervenir estructuras
criminales; la actuación táctica de investigación
e inteligencia; la proximidad comunitaria; y
vigilancia y gobernanza territorial. De manera
paralela, se elaboró la versión formal de la
herramienta a partir de un diagnóstico integral,
con lectura retrospectiva y prospectiva. Ese
proceso concluyó con la aprobación de una
primera versión el 31 de agosto de 2025. Luego,
se incorporaron ajustes derivados del dictamen
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a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
22
de la Corte Constitucional, que dio lugar a la
segunda versión. Finalmente se consolidó la
versión tres, vigente desde el 1 de enero de 2026
(Policía Nacional del Ecuador 2026a).
De acuerdo con sus fundamentos, el HEI
se orienta a fortalecer la eficiencia de la gestión
institucional y eficacia del servicio policial. Su
enfoque transversal garantiza la protección y el
respeto de los derechos humanos, con énfasis en
los grupos de atención prioritaria. Además, prio-
riza la gestión por resultados, el modelo basado
en evidencias, la generación de valor público y el
presupuesto por resultados. Entre sus principales
características se encuentran la articulación de
subsistemas, la mejora continua, la rendición de
cuentas, la excelencia operacional, planificación
prospectiva, análisis criminológico, sostenibilidad
logística, bienestar policial y manejo estratégico
del presupuesto.
Estos elementos otorgan coherencia al HEI
y lo proyectan como una herramienta policial
legítima, profesional y efectiva (Policía Nacional
del Ecuador 2026a). La Dirección Nacional de
Planificación y Gestión Estratégica (Dirplan)
sometió el HEI a un análisis técnico-metodoló-
gico, y logró determinar que
Representa una herramienta técnicamente
fundamentada, construida con respaldo en
elementos, datos e insumos institucionales.
Sus componentes aportan al mejoramiento
de la gestión y permiten tomar decisiones
adecuadas. Utiliza resultados aplicados a la
planificación estratégica organizacional que,
articulados a la metodología existente, servirán
para el despliegue de la proyección y aportarán
al desarrollo institucional (Policía Nacional del
Ecuador 2025a).
Diagnóstico y metodología
de formulación
El diagnóstico constituyó la base de organización
del instrumento. Fue elaborado para asegurar que
la estrategia institucional partiera de una lectura
amplia, ordenada y rigurosa del entorno y de la si-
tuación interna de la institución. Se concibió co-
mo un ejercicio integral de levantamiento, organi-
zación e interpretación de información, orientado
Gráfico 1
Elementos del Horizonte Estratégico Institucional
FINALIDAD
EFICACIA DEL
SERVICIO
EFICIENCIA DE
LA GESTIÓN
Incrementar la efectividad del servicio policial,
para contribuir al mantenimiento del orden
público y convivencia pacífica.
Incrementar la eficacia del servicio policial
orientado a las personas y los territorios.
Intervención territorial
focalizada y contundente.
Investigación e
inteligencia táctica.
Proximidad comunitaria
y vigilancia.
Gobernanza y
gobernabilidad
Incrementar la eficiencia de la
gestión institucional.
Incrementar la eficiencia de la
gestión del talento
OBJET IVOS ESTRATÉGICOS
BSC
1
2
Bienestar policial.
Desarrollo de talento
humano
3
Eficiencia del recurso
logístico policial.
Legitimidad y
transparencia
Planificación y cultura
organizacional.
7
Presupuesto por
resultados
10
8
9
4
Incrementar la eficiencia de la
gestión presupuestaria.
5
6
CIUDADANÍA PROCESOS
TALENTO HUMANO
PRESUPUESTO
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
23
a comprender tanto las amenazas del entorno co-
mo las brechas que incidían en la respuesta poli-
cial. Esa estructura es medular, pues evidencia que
el HEI fue diseñado a partir de un diagnóstico in-
terno y externo, con enfoque retrospectivo y pros-
pectivo (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
En su dimensión externa retrospectiva, el
diagnóstico examinó la evolución de la violencia
criminal entre 2023 y 2025. Para ello, incorporó
estadísticas, la caracterización de los homicidios,
comparaciones anuales y análisis de la dinámica
criminal. El estudio identificó altos niveles de
violencia en 2023, una reducción parcial en 2024
y diversificación criminal en 2025. Además, in-
cluyó el análisis de las organizaciones criminales,
la reconfiguración del fenómeno delictivo y los
factores que explican la intensidad delictiva.
Resultó relevante el estudio de la intensifica-
ción de la violencia a partir de 2025, explicada
a partir de motores criminológicos y factores
estructurales que evidencian la complejidad del
escenario. Entre ellos los nodos autónomos de
letalidad, las economías criminales diversificadas,
las microsoberanías armadas, la impunidad legal,
fragmentación inducida y convergencia simultá-
nea de conflictos criminales (Policía Nacional del
Ecuador 2026a).
El diagnóstico incorporó la prospección
como técnica de análisis estratégico. Para ello,
se examinaron los antecedentes elaborados por
la Policía Nacional y el Ministerio del Interior
con prospectiva a 2030. A partir de esa revisión,
junto con el análisis de las amenazas, los riesgos y
centros de gravedad para la seguridad ciudadana,
se construyó una lectura hipotética del entorno y
se proyectaron los escenarios. El documento pre-
cisa que esas proyecciones sirven para planificar,
distribuir recursos y organizar la respuesta de la
Policía. Así, el enfoque retrospectivo y prospec-
tivo permitió enlazar el pasado, presente y futuro
probable dentro del proceso estratégico (Policía
Nacional del Ecuador 2026a).
El diagnóstico interno institucional examinó
las brechas presupuestarias, de planificación,
estructura organizacional, talento humano;
tecnologías de la información y la comunica-
ción, procedimientos y logística. Los resultados
evidenciaron que la construcción del Horizonte
respondía tanto a la evolución de las amenazas
externas como a la necesidad de fortalecer las
capacidades internas, con el fin de garantizar la
eficacia del servicio policial.
El carácter holístico del diagnóstico permitió
identificar y jerarquizar variables estratégicas,
y utilizarlas como insumo para el diseño de
herramientas metodológicas. En este sentido, el
diagnóstico cumplió una función estructurante, al
convertir la lectura del entorno y de la institución
en conocimiento útil para el diseño instrumental
del HEI (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
La Dirplan reconoce el HEI como insumo
clave para desplegar la planificación institucional
y lo incorpora formalmente en la construcción
del Plan Estratégico Institucional. Además, su
implementación permite fortalecer la gestión
interna, reorientar las acciones operativas y
estructurar indicadores objetivos alineados con
la planificación gubernamental (Policía Nacional
del Ecuador 2026c). De manera complementaria,
se anticipó en la planificación institucional de
2026, la alineación con el HEI (Policía Nacional
del Ecuador 2026d).
La metodología del HEI se orientó a trans-
formar la información institucional en decisiones
estratégicas organizadas. Para ello, empleó un
enfoque mixto, que integró componentes cua-
litativos y cuantitativos. En particular, utilizó
cuatro técnicas: análisis cuantitativo, análisis cua-
litativo, interpretación y prospección, que fueron
articuladas mediante tres fases: recolección de
datos, análisis de la información y generación de
conocimiento.
En la fase inicial, se levantó información
mediante la observación, revisión documental,
talleres, lluvia de ideas, contraste de experiencias,
análisis estadístico y revisión normativa. Este pro-
ceso permitió identificar variables asociadas tanto
a las amenazas del entorno como a las brechas
internas de la institución. Posteriormente, las
variables fueron procesadas en la matriz Vester,
de la cual surgieron los diez hitos del HEI.
A su vez, el Balanced Scorecard —también
llamado Cuadro de Mando Integral— permitió
estructurar los cuatro objetivos estratégicos,
mientras que la matriz FODA sirvió de base para
construir la estrategia institucional, las políticas
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a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
24
y lineamientos. El ciclo de Deming se incorporó
para asegurar la mejora continua, es decir, para
que el HEI sea monitoreado, evaluado y corre-
gido de forma permanente (Policía Nacional del
Ecuador 2026a).
Elementos orientadores, elementos
estratégicos y modelo estratégico
Estos elementos orientadores fueron empleados
para definir el rumbo de la institución y propor-
cionar la base ética, doctrinaria y estratégica que
orienta la gestión institucional y el servicio poli-
cial. En este nivel se ubican la misión, visión, los
principios y valores. La misión expresa el man-
dato constitucional de atender la seguridad ciu-
dadana y el orden público, mientras que la visión
proyecta el estado institucional esperado hacia
2029 (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
Además, se incorporaron valores que consti-
tuyen pilares de la actuación policial, junto con los
principios que orientan la gestión institucional:
responsabilidad, integridad, legalidad, probidad,
participación, equidad territorial, transparencia,
eficiencia, eficacia, efectividad y calidad. En
conjunto, los elementos orientadores otorgan
sentido superior al instrumento y sostienen su
despliegue sobre una base institucional clara
(Policía Nacional del Ecuador 2026a).
Los elementos estratégicos constituyen el
núcleo del instrumento. Se organizan de manera
secuencial en torno a una finalidad, se despliegan
en objetivos estratégicos, se articulan con la
estrategia institucional y concretan mediante
hitos, políticas y lineamientos. Los objetivos
estratégicos expresan los resultados esperados
por la institución y se construyen conforme a las
perspectivas definidas en el HEI.
El primer objetivo corresponde a la perspectiva
de ciudadanía y recoge la razón de ser de la insti-
tución, orientada a la eficacia del servicio policial.
Los tres objetivos restantes se relacionan con el
fortalecimiento institucional en las dimensiones
de talento humano, procesos y presupuesto, orien-
tadas a la eficiencia de la gestión. Esta estructura
se ajusta a la tipología de objetivos establecida en
la Guía metodológica de planificación institucional
(Secretaría Nacional de Planificación 2024).
En esta lógica, la estrategia no se reduce a la
formulación declarativa, sino que exige definir
una posición diferenciada con actividades estruc-
turadas. Como señaló Porter (2011, p. 103), “la
estrategia competitiva consiste en ser diferente.
Significa la selección deliberada de un conjunto
de actividades distintas para entregar una mezcla
única de valor”.
Gráfico 2
Estrategia institucional
ARTICULACIÓN
Articulación estratégica y operativa de la gestión y el servicio policial, mediante la
excelencia operacional para la intervención territorial diferenciada.
PREVENCIÓN INVESTIGACIÓN
INTELIGENCIA
APOYO
OPERATIVO
DISUACIÓN
RESPUESTA
SOPORTE
ANTICIPACIÓN
GESTIÓN INSTITUCIONAL
SERVICIO POLICIAL
ESTRAT EGIA INSTITUCIONAL
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
25
El modelo estratégico ordena la institución en ni-
veles de gestión, tipos de planes y elementos de
planificación, y articula la relación entre gestión
institucional y el servicio policial. Su función con-
siste en garantizar la ejecución organizada de la
estrategia institucional, los hitos, las políticas y li-
neamientos. En consecuencia, el modelo estraté-
gico organiza la institución desde el nivel con-
ceptual hasta lo operativo, precisa competencias,
rutas de planificación y orienta las formas de des-
pliegue (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
En la misma línea, Chiavenato y Sapiro
(2017) sostienen que “el pensamiento estratégico
puede ser definido, ya sea como la forma en que
se visualiza el mundo exterior, principalmente
en situaciones desafiantes e inciertas, o como la
manera de aplicar un conjunto de técnicas para
definir y resolver problemas” (p. 13).
Operativización, mejora continua
y Estrategia Operacional 3D
La operativización del HEI constituye la fase de
ejecución. Su implementación inicial fue progre-
siva: comenzó con procesos de socialización, ca-
pacitación, talleres y coordinación logística en
todas las dependencias. Además, definió respon-
sables, plazos y evidencias de cumplimiento, así
como metodologías para implementar, hacer se-
guimiento y evaluar el instrumento.
Según la Dirplan, el taller institucional deno-
minado “De la estrategia a la táctica” se consolidó
como mecanismo clave para traducir el HEI en
acciones operativas concretas. Este proceso forta-
leció la articulación entre planificación, ejecución
territorial, gestión de recursos, control ético y
compromisos institucionales medibles orientados
a resultados (Policía Nacional del Ecuador 2026e).
Gráfico 3
Hitos del Horizonte Estratégico Institucional
Estrategia institucional:Finalidad
Ciudadanía Talento humano Procesos Presupuesto
10
POLÍTICAS LINEAMIENT OS
43
285
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
El Horizonte Estratégico es el marco
superior de conducción que orienta,
ordena y prioriza la acción institucional
de la Policía Nacional.
Articulación estratégica y operativa de la gestión
y el servicio policial.
Incrementar la efectividad del servicio policial, para contribuir al
mantenimiento del orden público y convivencia pacífica.
Intervención territorial
focalizada y contundente.
Investigación e
inteligencia táctica.
Proximidad comunitaria
y vigilancia.
Gobernanza y
Gobernabilidad.
Bienestar policial.
Desarrollo del talento
humano.
Eficiencia del recurso
logístico policial.
Legitimidad y
transparencia.
Planificación y cultura
organizacional.
Presupuesto por
resultados.
HIT OS
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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Diseño e implementación de un instrumento de planificación orientado
a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
26
La operativización se sustenta en el modelo
estratégico que establece la visión, misión, los ob-
jetivos estratégicos, la estrategia institucional, los
hitos, las políticas y lineamientos. Los niveles de
gestión organizan estas directrices en objetivos,
procesos, proyectos y gestión de riesgos. Por su
parte, el nivel operativo materializa la planifi-
cación mediante objetivos operativos, tácticas,
planes de acción y acciones en territorio.
En esa lógica, las direcciones, zonas, subzonas
y distritos deben formular, ejecutar, monitorear,
evaluar y retroalimentar de manera continua sus
estrategias, tácticas y acciones. El proceso debe
alinearse con sus planes operativos o específicos,
apoyarse en matrices de implementación, segui-
miento y evaluación, y utilizar indicadores de
resultados y de desempeño (Policía Nacional del
Ecuador 2025b).
Según la Dirplan, la matriz de seguimiento
del HEI registra un avance del 31,39% y evidencia
una estructuración técnica del proceso de imple-
mentación. Esto se debe a que los lineamientos de
corto plazo se operativizaron mediante indicado-
res, planes de acción, proyectos, hitos, actividades
específicas y acciones de gestión de riesgos. En
conjunto, estos elementos confirman la capacidad
del instrumento para traducirse en mecanismos
verificables de seguimiento institucional (Policía
Nacional del Ecuador 2026f).
El enfoque metodológico de ejecución adopta
una lógica de mejora continua lo cual explica por
qué el HEI fue concebido como una herramienta
perfectible, retroalimentable y ajustable (Policía
Nacional del Ecuador 2026a). La mejora conti-
nua se basa en el ciclo que sigue:
• Planificar: diagnosticar el problema, pla-
nificar, formular estrategias y construir
acciones.
• Hacer: implementar planes y desplegar el
servicio policial
• Verificar: controlar, supervisar y evaluar
resultados
• Actuar: retroalimentar, identificar bre-
chas y reformular tácticas.
Gráfico 4
Modelo Estratégico Institucional
Servicio
policial
Externo
Ciudadanía
Procesos
Presupuesto
Talento humano
Interno
Prevención
Inteligencia
Apoyo
operativo
Investigación
Articulación
ODS
PND
PM
Gestión
institucional
basado en
evidencias
M
i
s
i
ó
n
V
i
s
i
ó
n
V
a
l
o
r
e
s
P
r
i
n
c
i
p
i
o
s
Disuación
Soporte
Anticipación
Respuesta
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
27
La Estrategia Operacional 3D es el instrumen-
to que permite a la Policía Nacional orientar el
HEI hacia intervenciones concretas en el territo-
rio. Desde su concepción, su objetivo medular fue
materializar los cuatro primeros hitos, mientras
que, su función principal es la de articular la con-
ducción estratégica, las estrategias de servicio, los
ejes de intervención, las tácticas, las acciones ope-
rativas y los mecanismos de seguimiento.
En esa lógica, “las estrategias también pueden
proporcionar la base para respuestas de mayor
impacto que pueden emplear diversas herramien-
tas, tácticas y técnicas para alcanzar objetivos de-
finidos” (Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito [UNODC] 2022, p. 7). Entre
tanto, la Estrategia 3D se organiza a partir de una
lectura integral del fenómeno criminal contem-
poráneo, con énfasis en las amenazas, riesgos,
centros de gravedad, reconfiguración criminal,
nudos críticos externos, brechas institucionales
y escenarios de proyección (Policía Nacional del
Ecuador 2026b).
Pertinencia, viabilidad metodológica
y técnica
La UNODC (2022) planteó que una estrategia
eficaz se construye sobre un análisis sólido del
problema. Para ello, debe identificar factores es-
tructurales, mercados, actores y vulnerabilidades,
y traducir ese diagnóstico en objetivos claros, res-
puestas integradas y medidas adaptadas al con-
texto de aplicación.
Por tanto, el HEI resulta pertinente porque no
surgió como un documento abstracto, sino como
una respuesta institucional ajustada al contexto
de seguridad, caracterizado por una criminalidad
cambiante, complejidad territorial y necesidad
de conducción estratégica articulada. Además,
se estructuró a partir de un diagnóstico integral,
Gráfico 5
Estrategia Operacional 3D
Intervención territorial
focalizada
Articulación inter institucional
Análisis de la información
Uso legítimo de la fuerza
Garantía de DD.HH
• Intervención:
• Patrullaje inteligente situacional.
• Atención priorizada y resolutiva
de auxilio.
• Proximidad comunitaria inteligente
(QR-AI)
• Sostenimiento comunitario del
control territorial.
• Interdicción:
• Saturación objetiva:
- Sistemática a capacidades criminales.
- Centros penitenciarios.
- Redes estratégicas y ciberespacio.
- Ejes viales y corredores logísticos
- Núcleos de letalidad
- Zonas fronterizas, puertos y aeropuertos.
Tácticas
Acciones
operativas
Investigación e
inteligencia táctica
Proximidad comunitaria
y vigilancia
Gobernanza y
gobernabilidad
Debilitar, desorganizar,
desarticular estructuras criminales
Intervención
focalizada
Vigilancia
y respuesta
Proximidad
comunitaria
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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Diseño e implementación de un instrumento de planificación orientado
a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
28
organizó prioridades, definió objetivos, políticas y
lineamientos, y proyectó una respuesta institucio-
nal y operativa orientada a intervenir de manera
coherente sobre los problemas identificados.
En ese sentido, la pertinencia se determina
por su adecuación al contexto real que motivó
su formulación y por la capacidad para alinear el
diagnóstico, la dirección estratégica, el despliegue
y la respuesta institucional frente a fenómenos
criminales complejos (Policía Nacional del
Ecuador 2026a; UNODC 2022). A partir del
análisis de los resultados de la operativización
inicial del HEI, la Dirplan concluye lo siguiente:
Que, los resultados alcanzados afectan
directamente las capacidades logísticas,
financieras y estructurales de las organizaciones
criminales, mientras la reducción sostenida de
índices delictuales, demuestra la congruencia
entre el diagnóstico situacional, la planificación,
el direccionamiento estratégico y la ejecución
operativa.
Que, el análisis técnico determinó que los
resultados se relacionan directamente con
los lineamientos estratégicos del Horizonte
vinculados a la intervención territorial
hiperfocalizada, priorización de territorios,
control de economías criminales y control
territorial en zonas críticas.
Que, la desaceleración de índices homicidas y
la reducción de delitos estratégicos responden
a la ejecución operativa y al direccionamiento
metodológico de los lineamientos del
Horizonte Estratégico, cuyo cumplimiento
recibió seguimiento continuo, materializándose
en estrategias operacionales, orientados a la
afectación de economías criminales, captura
de objetivos de alto valor y debilitamiento
logístico de las estructuras delictivas, evitando
su recambio generacional y reorganización.
Se logran resultados, que responden a la
ejecución estructurada, coherente y sostenida
de políticas y lineamientos establecidos
en el Horizonte Estratégico, evidenciando
que este instrumento trascendió el ámbito
de la planificación para constituirse en una
herramienta efectiva de intervención estatal
frente a la violencia criminal.
Que, la formulación e implementación del
Horizonte Estratégico, sustentada en la
aplicación de la planificación institucional,
orientó los diferentes niveles de gestión,
superando vacíos operativos y puntos ciegos
y generando impactos reales, medibles y
verificables en la seguridad ciudadana dentro
del período analizado (Policía Nacional del
Ecuador 2026g).
En consecuencia, los hallazgos permiten soste-
ner que el HEI, la Estrategia Operacional 3D y
su operativización no solo fueron diseñados for-
malmente, sino que también demuestran viabili-
dad metodológica y técnica, con resultados con-
cretos, medibles y coherentes con las intenciones
de origen. Adicionalmente, la Dirección Nacional
de Comunicación Estratégica señaló que la cam-
paña comunicacional del HEI constituye un
componente concreto de legitimación del plan
institucional.
Esta campaña impulsó una comunicación
proactiva, uniforme y técnicamente planificada,
dirigida a la ciudadanía y a los distintos niveles
institucionales. Además, fortaleció la transparen-
cia, la comprensión pública de los hitos de segu-
ridad y el posicionamiento de la Policía Nacional
como una entidad estratégicamente orientada
(Policía Nacional del Ecuador 2026h).
Procedencia jurídica
El HEI se sustenta en un marco constitucional,
legal, administrativo e institucional que faculta a
la Policía Nacional a formular estrategias orienta-
das a fortalecer la seguridad ciudadana y el orden
público. En ese contexto, fue diseñado en el ám-
bito de las competencias del Comando General,
con el propósito de orientar la administración es-
tratégica de la institución.
La base normativa inicial es el artículo 163
de la Constitución de la República del Ecuador,
que establece como misión de la Policía Nacional,
atender la seguridad ciudadana y el orden público
y proteger el libre ejercicio de los derechos y la se-
guridad de las personas (Asamblea Constituyente
2008). El HEI también se sustenta en el artículo 65
del Código Orgánico de Entidades de Seguridad
Ciudadana. Según este artículo, el comandante
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general ejerce el mando directivo operacional del
personal policial y, entre sus funciones está la de
dirigir y coordinar procesos relacionados con la
misión institucional; coordinar la elaboración de
propuestas y el análisis de estrategias operativas; y,
proponer ajustes a los indicadores del desempeño
policial (Asamblea Nacional 2017).
La procedencia administrativa se apoya en
el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Gestión
Organizacional por Procesos de la Policía
Nacional, que asigna al Comando General la
dirección de la gestión estratégica y le reconoce
la facultad de emitir y establecer estrategias, po-
líticas y lineamientos institucionales (Ministerio
del Interior 2019). A esta base se suma el Decreto
Ejecutivo 601, del 12 de abril de 2025, que
ratifica a la Policía Nacional como entidad encar-
gada de la planificación estratégica y la política
pública para construir una cultura de convivencia
pacífica y seguridad ciudadana (Presidencia de la
República del Ecuador 2025).
Discusión
La fortaleza del HEI radica en la amplitud de su
diseño y en la coherencia entre el contexto que
motivó su construcción, el diagnóstico que le dio
origen, la metodología empleada en su formula-
ción y los mecanismos previstos para su desplie-
gue inicial. Por tanto, el HEI se concibe como una
estrategia institucional que ordena componentes
formales y traduce la lectura del entorno y de las
brechas internas en una ruta de conducción ins-
titucional, operativización y mejora continua. Su
pertinencia se explica por su capacidad para res-
ponder a un contexto complejo en materia de se-
guridad mediante una estructura que orienta de-
cisiones, articula niveles de gestión y proyecta una
implementación verificable para la generación de
valor público.
La Dirplan determina que el HEI es un
documento metodológico que facilita la planifi-
cación y reúne los componentes metodológicos
institucionales (Policía Nacional del Ecuador
2026g). Por su parte, el Subcomando General,
como ente operativo articulador, concluye que
la implementación del HEI permitió aplicar
diez hitos estratégicos en territorio y producir
cambios reales en el comportamiento criminal y
delictivo a escala nacional. Entre los resultados
de identifican la reducción de delitos estratégicos
y la incorporación del seguimiento al esquema
institucional, lo que favorece la sostenibilidad
del modelo de intervención territorial (Policía
Nacional del Ecuador 2026i).
La Dirección Nacional de Comunicación
Organizacional y Estratégica determinó que el
alcance del Horizonte Estratégico en redes sociales
y medios tradicionales reflejó un alto nivel de visi-
bilidad, credibilidad y legitimidad pública. Estos
resultados proyectaron una imagen institucional
de orden, claridad estratégica, modernización
y articulación interinstitucional, y reforzaron la
confianza ciudadana en la hoja de ruta definida
(Policía Nacional del Ecuador 2026j).
El punto más sensible no se ubica en la
estructura del instrumento, sino en la cultura ins-
titucional que debe sostenerlo. El principal reto
del HEI radica en la capacidad institucional para
operativizarlo e incorporar la estrategia como una
práctica cotidiana de mando, gestión y servicio.
En ese marco, la cultura organizacional puede
imponerse sobre la estrategia cuando esta no logra
arraigarse en las creencias, prácticas y decisiones
de quienes deben ejecutarla (Merchant 2011). En
la misma línea, Chiavenato (2017, p. 333) advirtió
que, “para que el cambio ocurra es necesario que
exista un ambiente psicológico propicio, una cul-
tura organizacional adecuada, un estímulo indivi-
dual y grupal para mejorar y alcanzar la excelencia
de la organización”. En conjunto, ambas posturas
coinciden en que la estrategia alcanza efectividad
cuando es asumida por la cultura organizacional
que debe ejecutarla.
Conclusiones
El Horizonte Estratégico constituye una alterna-
tiva pertinente para la conducción de la Policía
Nacional del Ecuador. Fue formulado como res-
puesta a un contexto exigente de seguridad pú-
blica, determinado por nuevas dinámicas de la
violencia, la criminalidad organizada y la com-
plejidad territorial. Su pertinencia radica en la
ISUPOL, Revista de Investigación en Seguridad Ciudadana y Orden Público
Nº 12 junio 2026 • pp 19-31
Pablo Vinicio Dávila Maldonado, Walter Oswaldo Gómez Vargas
Christian Mauricio Espinosa Melo, Alex Rodrigo Pilco Chisaguano
Diseño e implementación de un instrumento de planificación orientado
a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
30
relación entre el diagnóstico, los objetivos y la ne-
cesidad institucional de dirección.
Este artículo determinó la viabilidad, diag-
nóstico, metodología estructurada y arquitectura
coherente entre formulación, operativización y
monitoreo del HEI. Actualmente, se encuentra
en primera fase de ejecución, y sus resultados
han sido evidenciados en informes técnicos. Esto
permite sostener que su diseño posee consistencia
formal y capacidad de materialización en resulta-
dos verificables.
Se logró determinar la procedencia jurídica
del HEI dentro el ordenamiento constitucional,
legal, administrativo e institucional que rige a la
Policía Nacional del Ecuador. En conjunto, este
artículo demostró que el Horizonte Estratégico
es un instrumento pertinente, metodológica y
técnicamente viable, y jurídicamente procedente
en su fase inicial de diseño e implementación.
Recomendaciones
• Determinar estrategias que contribuyan a
fortalecer e institucionalizar el HEI den-
tro de la Policía Nacional, de manera que
sus objetivos, hitos, políticas y lineamien-
tos se integren de forma sostenida a la
toma de decisiones, los planes específicos
y operativos, y a las rutinas de conducción
de cada nivel de gestión.
• Articular acciones orientadas a pro-
fundizar la socialización, capacitación
y apropiación institucional del HEI en
todos los niveles de mando y ejecución.
Estas acciones deben reforzar la relación
entre estrategia, medición y aprendizaje
institucional, así como incidir de mane-
ra sostenida en la cultura organizacional
policial.
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32
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Nº 12 junio 2026 • pp 32-42 • IISSN impreso 2528-8032 • ISSN digital 2773-7470
Caracterización territorial para la hiperfocalización
del servicio policial diferenciado frente
a la dinámica criminal en Ecuador
Territorial Characterization for the Hyper-Focalization
of Differentiated Police Services in Response to Criminal
Dynamics in Ecuador
Alexander David Martínez Grados
1
Richard Milton Carvajal Salazar
2
Diego Ricardo Maldonado Pillajo
3
Julio César Guerrero Almeida
4
Recibido: 03 de abril de 2026
Aceptado: 15 de abril de 2026
Publicado: 08 junio de 2026
Resumen
El artículo propone una metodología integral para caracterizar territorialmente la violencia criminal en
Ecuador. Esta propuesta supera los enfoques tradicionales basados en los homicidios e integra cuatro
dimensiones estructurales: homicidios intencionales, mercados criminales, delitos contra la seguridad
ciudadana y grupos del crimen organizado. Mediante herramientas geoespaciales, búferes de influencia,
el índice de dispersión de la concentración delictiva y un índice de daño basado en las penas mínimas
establecidas en el Código Orgánico Integral Penal, se construye un índice compuesto que mide el im-
pacto directo e indirecto de la violencia en cada territorio. La metodología también incorpora el impac-
to proporcional indirecto para captar los efectos espaciales derivados de zonas colindantes. Aplicado a
140 distritos policiales, el modelo evidenció que la violencia no se distribuye aleatoriamente, sino que
responde a configuraciones estructurales específicas. Los resultados contribuyen a mejorar la prioriza-
ción institucional, fundamentan las estrategias de hiperfocalización policial, optimizan la asignación de
recursos y fortalecen la toma de decisiones basada en evidencia territorial.
Palabras clave: análisis geoespacial; caracterización territorial; criminalidad; índice de daño; prioriza-
ción territorial; violencia.
1 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, david.martinez_82@hotmail.com, 0009-0004-1149-6539
2 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, rmcarvajal1988@gmail.com
0009-0000-4716-2865
3 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, maldonadopolinal@gmail.com
0009-0000-6742-0286
4 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, juliocesarguerrero199@gmail.com,
0009-0004-1764-9567
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Nº 12 junio 2026 • pp 32-42
Alexander David Martínez Grados, Richard Milton Carvajal Salazar
Diego Ricardo Maldonado Pillajo, Julio César Guerrero Almeida
Caracterización territorial para la hiperfocalización del servicio policial
diferenciado frente a la dinámica criminal en Ecuador
33
Abstract
e article proposes a comprehensive methodo-
logy for territorially characterizing criminal vio-
lence in Ecuador. is approach moves beyond
traditional homicide-based analyses and integra-
tes four structural dimensions: intentional ho-
micides, criminal markets, offenses against pu-
blic safety, and organized crime groups. Using
geospatial tools, influence buffers, the Crime
Concentration Dispersion Index, and a Harm
Index based on the minimum penalties establi-
shed in the Código Orgánico Integral Penal, the
study develops a composite index that measu-
res the direct and indirect impact of violence in
each territory. e methodology also incorpora-
tes proportional indirect impact to capture spatial
effects arising from neighboring areas. Applied to
140 police districts, the model shows that violen-
ce is not randomly distributed; rather, it responds
to specific structural configurations. e findings
help improve institutional prioritization, support
police hyper-focused strategies, optimize resour-
ce allocation, and strengthen evidence-based de-
cision-making grounded in territorial analysis.
Keywords: geospatial analysis; territorial charac-
terization; crime; Harm Index; territorial priori-
tization; violence.
Introducción
La comprensión actual del comportamiento cri-
minal requiere de modelos analíticos capaces de
superar las limitaciones de los enfoques tradicio-
nales que históricamente priorizaron la interven-
ción policial en zonas definidas por las tasas o
conteos delictivos. Por eso priorizar el comporta-
miento criminal desde un enfoque territorial-ins-
titucional anclado en los homicidios intencionales
y empleado de manera aislada, restringe la com-
prensión integral de la realidad criminal (Snyder
y Durán-Martínez 2006).
Es posible que territorios que no cuentan con
registros o altos registros de homicidios, existan
gobernanzas criminales, mercados ilícitos o meca-
nismos coercitivos de control social que atenúen
la violencia visible (Banco Interamericano de
Desarrollo [BID] 2023). Esta limitación excluye
las áreas estratégicas de priorización operativa,
aun cuando presentan dinámicas delictivas de
alto riesgo o procesos de captura territorial.
Los estudios sobre producción del espacio y
gobernanza territorial indican que las dinámicas
delictivas se sostienen sobre estructuras sociales
y espaciales arraigadas (Fajnzylber, Lederman
y Loayza 2002). La evidencia empírica apunta
a que el crimen se distribuye según patrones de
concentración y proximidad geográfica, de modo
que, se descarta un comportamiento aleatorio
(Chainey y Montero 2019). Asimismo, la evi-
dencia reciente muestra que la criminalidad se
estructura de forma diferenciada en función de la
configuración urbana y territorial (Tobler 1970).
En este contexto, los homicidios y mercados
ilícitos se apoyan en redes criminales capaces
de ejercer control social y regular la violencia, lo
que posibilita la coexistencia de baja violencia
letal con alta actividad criminal en determinados
territorios (United Nations Office on Drugs and
Crime [UNODC] 2024).
Este artículo propone una metodología
para caracterizar el comportamiento de la vio-
lencia desde un enfoque estructural, geoespacial
y multidimensional en Ecuador. El propósito es
desarrollar un modelo técnicamente robusto que
permita identificar territorios críticos, optimizar
la priorización institucional y fortalecer la toma
de decisiones basada en evidencia. Se sostiene por
hipótesis que, la violencia en el Ecuador no se
distribuye de manera aleatoria, sino que responde
a configuraciones estructurales específicas, que
pueden comprenderse con metodologías integra-
das de análisis multidimensional.
En este marco, el estudio se estructura de la
siguiente manera. Primero, se presenta el marco
conceptual y luego se describe la metodología
y sus procedimientos de cálculo. En un tercer
momento se analiza los aportes, alcances y las
limitaciones del modelo. Por último, constan las
conclusiones orientadas a la planificación estra-
tégica policial y gestión institucional basada en
evidencia.
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Objetivo general
Determinar la aplicabilidad, consistencia y capa-
cidad explicativa del modelo integral de carac-
terización territorial de la violencia criminal en
Ecuador, desde un enfoque estructural, geoespa-
cial y multidimensional.
Objetivos específicos
• Identificar la distribución espacial y los
patrones de concentración, dispersión y
proximidad de las variables explicativas
de la violencia criminal mediante técni-
cas de inferencia geoestadística a nivel
distrital.
• Integrar sistemáticamente las dimen-
siones de los homicidios intencionales,
mercados criminales, delitos contra la
seguridad ciudadana y grupos de crimen
organizado mediante un índice de daño
jurídicamente fundamentado y técnicas
de análisis multicriterio.
• Clasificar los territorios según niveles de
criticidad territorial de acuerdo con los
impactos directos e indirectos de la vio-
lencia, a fin de sustentar la hiperfocali-
zación del servicio policial y el diseño de
estrategias operativas diferenciadas basa-
das en evidencia.
Marco conceptual
Factores estructurales de la violencia
La literatura criminológica ha demostrado que
los homicidios no son el resultado de conflictos
interpersonales aislados o disputas circunstancia-
les, sino, la manifestación más extrema de proce-
sos estructurales vinculados a desigualdades so-
cioeconómicas persistentes, economías ilegales
consolidadas, debilidad institucional, configura-
ciones urbanas específicas y factores demográ-
ficos de larga duración (Muriel y Cortez 2018).
Desde el enfoque sistémico, la violencia homicida
emerge cuando convergen condiciones estructu-
rales adversas, capacidades estatales insuficientes
y dinámicas criminales territorializadas. Es esto
lo que explica su carácter recurrente y concentra-
do en determinados espacios.
Los factores estructurales son condiciones
de largo plazo que configuran la distribución
espacial de la violencia y su persistencia temporal.
Este enfoque permite comprender por qué ciertos
territorios mantienen niveles elevados de violen-
cia incluso frente a intervenciones coyunturales
o de corto alcance. El análisis territorial basado
en estos factores permite identificar elementos
determinantes de la violencia, agrupar territorios
con condiciones socioespaciales similares y
diseñar estrategias de intervención diferenciadas.
De esta manera, es posible superar enfoques
homogéneos que desconocen la heterogeneidad
espacial del fenómeno criminal.
Caracterización territorial
como proceso analítico
El proceso de caracterización territorial de la vio-
lencia facilita una aproximación multidimensio-
nal de las dinámicas y estructuras que la sostienen
en cada territorio, a partir de sus particularidades
urbanas y sociales. Al agrupar las variables suel-
tas, esta metodología permite interpretar con ma-
yor claridad los aspectos delictivos asociados a la
violencia. Por eso, es una herramienta fundamen-
tal para planificar la seguridad, la gestión territo-
rial y la toma de decisiones estratégicas basadas
en evidencia científica (Fajnzylber, Lederman y
Loayza 2002).
Metodología
Diseño de investigación
La investigación se desarrolla desde un enfoque
cuantitativo, no experimental y de corte trans-
versal. Se sustenta en una fase teórico-conceptual
orientada al diseño de un modelo integral de ca-
racterización territorial de la criminalidad, funda-
mentado en la medición sistemática de variables
numéricas y aplicación de análisis geoespaciales.
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Estos análisis permiten identificar y explicar di-
námicas complejas de concentración, proximi-
dad y dispersión del fenómeno criminal en el
territorio.
El alcance del estudio se sitúa en el nivel
correlacional con proyección explicativa. Se busca
identificar relaciones entre los factores estructura-
les del modelo y la criticidad territorial observada.
Este enfoque se basa en el principio geográfico de
dependencia espacial, según el cual los fenóme-
nos próximos pueden estar relacionados (Tobler
1970). Al integrar patrones de concentración
delictiva (Chainey y Montero 2019), dinámicas
territoriales y daños diferenciales según el tipo
de delito (Sherman, Neyroud y Neyroud 2016),
el modelo desarrolla una capacidad explicativa
emergente para interpretar la configuración espa-
cial de la violencia.
Factores y variables del modelo
Actualmente, las muertes violentas registran un
crecimiento progresivo y constante desde 2018,
asociado con la violencia criminal y atomiza-
ción de los grupos criminales. Snyder y Durán-
Martínez (2006), luego de analizar la relación
entre los mercados ilícitos y la violencia, argu-
mentaron que cuando existen redes de protección
extorsiva patrocinadas por el Estado, los niveles
de violencia letal en estos mercados suelen ser ba-
jos. Sin embargo, cuando las redes se rompen, la
violencia letal aumenta. A partir de este enfoque,
se identifican cuatro factores que permiten com-
prender la dinámica:
• Homicidios intencionales
• Mercados criminales
• Delitos contra la seguridad ciudadana
• Grupos del crimen organizado
Estas dimensiones no operan de manera aislada,
sino que configuran un sistema complejo e inter-
dependiente. De modo que, este sistema permite
comprender la naturaleza multifacética de la vio-
lencia contemporánea y sus implicaciones para la
gobernanza democrática.
Los homicidios intencionales constituyen el
principal indicador de la violencia letal y es una
variable dependiente en los estudios criminoló-
gicos contemporáneos, ya que abarcan diversas
tipologías delictivas y permiten aproximarse al
grado de penetración y control territorial ejercido
por los grupos criminales. La evidencia demuestra
que cerca del 50% de los homicidios intencio-
nales en América Latina están vinculados con
actividades del crimen organizado. Por lo tanto,
este indicador puede usarse como un proxy clave
del poder criminal en el territorio (BID 2023).
Los delitos contra la seguridad ciudadana
abarcan indicadores de criminalidad que afectan
directamente la percepción de seguridad. Tales
delitos incluyen fenómenos como la desaparición
involuntaria, la intimidación, el robo y secuestro
en sus diversas modalidades —simple, extorsivo
y tentativa—, así como otras formas de victi-
mización directa. Esta dimensión representa el
impacto inmediato de la inseguridad en la vida
cotidiana de las personas y funciona como un
indicador de la eficacia de las políticas públicas
de seguridad (UNODC 2024).
Los grupos de crimen organizado son es-
tructuras delictivas con capacidad para articular
y coordinar actividades económicas ilícitas, así
como para ejercer violencia de manera sistemáti-
ca. Esta dimensión se manifiesta, principalmente,
a través de la delincuencia organizada y estruc-
turas criminales que operan a nivel local, pero,
con proyección internacional y transnacional.
Los grupos criminales no solo cometen hechos
violentos aislados. Funcionan como estructuras
organizadas que hacen posible que la violencia se
mantenga en el tiempo, aumente y sea controlada
a nivel territorial (Real Instituto Elcano 2024).
La interrelación sistémica entre estas di-
mensiones explica la evolución exponencial de la
violencia criminal donde: los mercados criminales
proporcionan los incentivos económicos y la
racionalidad de la violencia; las organizaciones
criminales suministran la estructura organizativa
y la capacidad operativa; los delitos contra la
seguridad ciudadana establecen los mecanismos
de control territorial y social; y los homicidios
intencionales constituyen el instrumento último
de imposición de poder y resolución de conflictos.
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diferenciado frente a la dinámica criminal en Ecuador
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Índice de daño como métrica
de ponderación
El índice de daño es una medida cuantitativa que
evalúa la magnitud y severidad de los impactos
negativos generados por eventos adversos en un
sistema determinado. En el contexto de la se-
guridad pública y la criminología, es una herra-
mienta analítica fundamental para cuantificar el
deterioro social, económico y humano que resul-
ta de las actividades criminales y violencias. Para
Sherman, Neyroud y Neyroud (2016) todo índice
debe cumplir tres requisitos para que sea consi-
derada una medida legítima de daño: responder
a un estándar democrático, ser fiable y adaptarse
con un costo mínimo para el usuario final.
El índice incorpora, como elemento princi-
pal, la pena mínima expresada en días para cada
delito, conforme lo establece el Código Orgánico
Integral Penal (COIP 2025). Es decir, el índice
contiene la gravedad jurídica asignada por el
ordenamiento legal de Ecuador a cada subtipo
de delito, lo que permite ponderar su impacto
de manera diferenciada. La fórmula general del
índice de daño adaptada puede expresarse de la
siguiente manera:
IDD
t
= Σ (C
і
× H
і
)
Donde
DD
t
es el índice de daño para el territorio t
C
i
es el número de eventos delictivos de tipo
i en el territorio t
H
i
es la ponderación del delito tipo i expre-
sada en días —pena mínima en años × 365—
5
Metodología espacial de daño ponderado
por dispersión y densidad territorial
Este modelo permite evaluar con precisión el im-
pacto territorial de eventos georreferenciados.
La metodología integra tres dimensiones funda-
mentales: severidad del evento, su patrón espa-
cial —concentración o dispersión— y su influen-
cia geográfica en zonas colindantes. El análisis
5 La conversión de años a días aumenta la granularidad analí-
tica y permite una ponderación más precisa del impacto re-
lativo de los delitos según su gravedad jurídica.
geoespacial es clave para comprender las dinámi-
cas territoriales, ya que integra relaciones espa-
ciales, zonas de influencia y efectos de proximi-
dad más allá de la localización de los fenómenos.
La metodología supera las limitaciones de los
análisis tradicionales si se incorpora el índice de
dispersión de la concentración delictiva desarro-
llado por Chainey y Montero (2019) que permite
medir la concentración y dispersión criminal.
Construcción metodológica
en ocho etapas
La metodología espacial de daño ponderado por
dispersión y densidad territorial sigue un proceso
de ocho etapas secuenciales que garantizan la ri-
gurosidad del análisis territorial. Estas son:
• Georreferenciación de eventos: se registra
cada evento con coordenadas espaciales
precisas mediante el uso de Sistemas de
Información Geográfica (SIG), proyecta-
das en WGS84 zona 17 sur. Esta primera
etapa constituye el fundamento empírico
del modelo ya que, sin la localización pre-
cisa de los eventos criminales, el análisis
espacial posterior perdería validez.
• Creación de búferes de influencia: cada
evento genera un búfer de influencia con
un radio específico según el tipo de delito,
con base en estándares internacionales de
criminología espacial. Esta representa-
ción geométrica permite visualizar el área
territorial afectada más allá del punto
exacto donde ocurre el evento y reconoce
que los efectos del delito se propagan en
el espacio circundante.
Tabla 1
Influencia con radio específico según tipo de delito
Tipo de delito
Radio de
búfer (m)
Fundamentación
Homicidios y deli-
tos contra la vida
500
Estudios sobre influencia
espacial de eventos letales
(Chainey 2013).
Delitos contra la
propiedad como
robo y extorsión
200
Patrones de victimización en
entornos urbanos (Bernasco
y Block 2011).
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Delitos relaciona-
dos con sustancias
ilícitas
300
Áreas de influencia de mer-
cados de drogas (Rengert
2005)
Delitos de organi-
zación criminal
400
Efectos de control territo-
rial de estructuras criminales
(Caldeira 2015)
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
• Intersección espacial con límites territoria-
les: se calcula la proporción total del terri-
torio cubierta por los búferes generados
a partir de los eventos georreferenciados.
Esta superficie cubierta, denominada A
ij
,
representa el área afectada dentro del te-
rritorio i y se obtiene de la superposición
de los radios de influencia de cada evento.
Para determinar el grado de cobertura, se
calcula la relación entre A
ij
y el área total
del territorio A
t
mediante la fórmula Co-
bertura = A
ij
/A
t
. Este valor indica qué
parte del territorio está bajo la influencia
de los eventos y funciona como indicador
clave para medir el impacto espacial rela-
tivo, ya que pondera el efecto territorial
no solo a partir de la cantidad de eventos,
sino también del área concreta donde se
manifiesta su influencia.
• Cálculo del CCDI: este índice mide la
concentración de eventos delictivos en
el territorio a partir de la relación entre
distancias promedio, máxima y mínima
entre eventos. Primero, se determina la
distancia máxima (D_max) entre dos
vértices del polígono territorial a partir
de la fórmula de Haversine. Luego, se
calcula la distancia promedio (D_avg)
entre cada evento y todos los demás, y se
obtiene el promedio general de estas dis-
tancias. Después, se identifica la distancia
mínima (D_min) entre cualquier par de
eventos. Finalmente, se aplica la fórmu-
la CCDI = (D_max - D_avg) / (D_max
- D_min) que normaliza el valor entre 0
—máxima dispersión— y 1 — máxima
concentración—, lo que permite evaluar
qué tan agrupados están los eventos de-
lictivos en el área estudiada.
• Incorporación del peso del evento —índice
de daño —: se asignan pesos a cada even-
to según su índice de daño para reflejar
la severidad o criticidad basada en varia-
bles específicas. Esto permite combinar la
magnitud del evento —peso asignado—
con la extensión del territorio afectado
en una sola medida, que representa el
impacto territorial ponderado. Para ello,
se multiplica la cantidad de eventos de
cada tipo (C
i
) por la ponderación asigna-
da a ese tipo de delito (H
i
) y se suman los
resultados. Así se obtiene la ponderación
total que refleja la gravedad y alcance del
impacto en el territorio.
• Cálculo del índice directo con CCDI: se cal-
cula el índice directo (I
j
) —que integra la
cobertura territorial, la ponderación del
daño y la concentración espacial— para
medir el impacto criminal en el territorio.
La fórmula es I
j
= (A
ij
/A
t
) × P
j
× CCDI,
en la que A
ij
/A
t
representa la proporción
del territorio cubierta por los búferes; P
j
es la ponderación total del daño; y CCDI
es el índice de concentración-dispersión.
Un valor alto de CCDI —cercano a 1—
indica una alta concentración de eventos
que genera puntos calientes con fuerte
presión criminal, lo que aumenta el im-
pacto. En cambio, un CCDI bajo —cer-
cano a 0— refleja eventos dispersos que
reducen el impacto al manifestarse de
forma más difusa en el territorio.
• Cálculo del impacto proporcional indirecto
(IPI): en este paso se captura y valora el
impacto indirecto que los eventos ubica-
dos en zonas limítrofes del territorio A
generan sobre el territorio B colindan-
te, incluso cuando en B no se registren
eventos focales. Este impacto es espacial-
mente medible y relevante en términos
territoriales, especialmente si el territo-
rio B es pequeño y la influencia externa
cubre gran parte de su superficie. Para
cuantificarlo, se calcula el IPI mediante
la fórmula IPI = (Aᵢ
n
/A
t
) × P
j
× λ, en la
que Aᵢ
n
es el área del búfer de un evento
externo que intersecta el territorio; P
j
es
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la ponderación del daño; y λ es un coefi-
ciente de atenuación —generalmente de
0.5, con calibración prevista por tipo de
delito en base a futuros estudios—.
• Cálculo del índice final: en este paso se
calcula el índice final que mide el impac-
to territorial mediante la combinación de
dos componentes: el índice directo y el
IPI. El índice directo refleja el impacto
generado por eventos ocurridos dentro
del territorio, e integra la proporción del
área afectada (Aᵢ
j
/A
t
), la severidad de los
eventos (P
j
) y su concentración espacial.
Por su parte, el IPI mide el impacto in-
directo proveniente de eventos registra-
dos en territorios vecinos cuyos búferes
se extienden hacia el área analizada. Para
ello, considera la proporción de área afec-
tada por estos eventos externos (Aᵢ
n
/A
t
),
su severidad (P
j
) y un coeficiente de ate-
nuación (λ) que reduce el peso de la in-
fluencia indirecta. La fórmula general del
índice final es la siguiente:
Índice ajustado final
i
Donde
A
ij
es el área cubierta por búferes internos
A
in
es el área cubierta por búferes externos que
intersectan el territorio
A
t
es el área total del territorio
P
j
es la ponderación total del daño basado en la
gravedad de los eventos
mide la concentración espacial de los eventos in-
ternos y, λ es el factor de atenuación para el im-
pacto indirecto (valor actual 0.5).
De este modo, se obtiene una valoración territo-
rial realista que considera tanto el daño directo
como la influencia espacial de eventos colindan-
tes. Esto permite identificar territorios con alta
presión criminal derivada de eventos propios y
del derrame de violencia desde zonas vecinas.
Ejemplo ilustrativo
Si al analizar una unidad territorial X con:
• Impacto directo:
A
ij
/A
t
= 0.6 (60% del territorio cubierto
por búferes internos)
P
j
= 1000 (alta severidad de eventos
internos)
CCDI = 0.8 (eventos muy concentrados)
Impacto directo = 0.6 × 1000 × 0.8 = 480
• Impacto indirecto:
Aᵢ
n
/A
t
= 0.3 (30% del territorio cubierto
por búferes externos)
P
j
= 800 (eventos externos graves)
λ = 0.5
Impacto indirecto = 0.3 × 800 × 0.5 = 120
• Índice final = 480 + 120 = 600
Interpretación:
El territorio tiene un impacto alto (600) debido
principalmente a:
• Eventos internos graves y concentrados
(480)
• Influencia significativa de eventos exter-
nos (120)
Aplicación del proceso analítico
jerárquico (AHP)
Para garantizar la validez metodológica del sis-
tema de ponderación se aplicó una técnica mul-
ticriterio que permitió asignar pesos relativos a
diferentes variables mediante comparaciones pa-
readas en una matriz. Esta asignación consideró
la importancia relativa de cada factor en la ge-
neración de violencia territorial y se basó tanto
en evidencia empírica de estudios previos como
en criterios normativos establecidos en el ordena-
miento jurídico ecuatoriano.
El cálculo del índice de consistencia (CR)
arrojó un valor de 0,043, inferior al umbral crí-
tico de 0,10 establecido por Saaty (1980), lo que
demuestra que las ponderaciones asignadas son
consistentes y válidas para el análisis multicriterio.
Este resultado confirma que el modelo no presen-
ta contradicciones lógicas en la valoración relativa
de los diferentes factores y que las prioridades
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diferenciado frente a la dinámica criminal en Ecuador
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establecidas reflejan de manera coherente los jui-
cios comparativos efectuados durante el proceso
de ponderación.
Categorización territorial y agregación
multiescalar
La categorización de los territorios en niveles de
criticidad se fundamentó en un análisis estadís-
tico basado en la desviación estándar del índice
final calculado para cada unidad territorial. Una
vez obtenido el índice compuesto (I_final = I_di-
recto + IPI) para los 140 distritos policiales, se
calculó la media aritmética (μ) y la desviación es-
tándar (σ) de la distribución.
La clasificación territorial se estableció me-
diante tres categorías: nivel alto (I_final ≥ μ + σ),
nivel medio (μ - σ < I_final < μ + σ) y nivel bajo
(I_final ≤ μ - σ). Este procedimiento estadístico
permitió identificar territorios que se desvían sig-
nificativamente del comportamiento promedio,
tanto por encima como por debajo, y garantiza
que la categorización refleje las diferencias esta-
dísticamente relevantes.
Posteriormente, se aplicó un proceso de
agregación territorial multiescalar mediante
la suma ponderada de los índices de las unida-
des menores hacia unidades administrativas
superiores. Específicamente, el índice de cada
subzona (I_subzona) se calculó como I_subzona
= Σ (I_distrito_i × w_i), donde w_i representa el
peso proporcional de cada distrito en función de
su población o extensión territorial. De manera
análoga, el índice zonal se construyó mediante
la agregación de los índices subzonales, según la
fórmula I_zona = Σ (I_subzona_j × w_j).
Este enfoque de agregación bottom-up
permite mantener la coherencia metodológica
entre escalas territoriales y garantiza que la
caracterización a nivel zonal refleje de manera
adecuada la criticidad de las unidades territoriales
que la componen. Al mismo tiempo, preserva la
capacidad de identificar heterogeneidades inter-
nas que podrían permanecer invisibles en análisis
exclusivamente agregados.
La metodología aplicada permitió clasificar
los distritos en tres niveles de violencia según los
factores analizados: alto, con 5 distritos, donde se
concentran homicidios intencionales, mercados
criminales y estructuras delictivas organizadas
por lo que requieren de intervenciones focalizadas
y control especializado; medio, con 56 distritos,
caracterizados por la presencia importante de
delitos y economías ilícitas que mantienen
dinámicas de violencia sostenida y demandan vi-
gilancia constante, patrullaje y prevención; y bajo,
con 39 distritos, que presentan menores tasas de
homicidios y escasa actividad criminal relevante
en la que la prioridad es fortalecer la proximidad
policial y la confianza ciudadana.
Resultados y discusión
Caracterización territorial de los 140
distritos
La metodología aplicada permitió clasificar los
140 distritos de Ecuador en tres niveles de vio-
lencia: alto, caracterizado por la concentración de
homicidios intencionales, mercados criminales y
estructuras delictivas organizadas que requieren
intervenciones focalizadas y control especializado;
medio, con presencia relevante de economías ilíci-
tas y violencia sostenida que demanda vigilancia,
patrullaje y prevención; y bajo, con reducida activi-
dad criminal en la que la prioridad es fortalecer la
proximidad policial y la confianza ciudadana.
La incorporación del IPI permitió identificar
territorios expuestos a la influencia de zonas
colindantes de alta criminalidad, aun sin even-
tos focales significativos. Este procedimiento
anticipa la expansión territorial de la violencia
mediante búferes de influencia, fundamentados
en principios de criminología ambiental y geo-
grafía del crimen, aplicados al análisis territorial
comparativo y prospectivo.
Hiperfocalización del servicio policial
La hiperfocalización del servicio es una estrate-
gia operativa avanzada que concentra, de forma
intensiva y diferenciada, recursos y capacidades
institucionales en microterritorios categorizados
mediante la metodología propuesta. Identificado
el nivel de riesgo, la tipología delictiva, la intensi-
dad del daño y la dinámica espacial, se diseñaron
y ejecutaron estrategias de servicio diferenciadas
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Caracterización territorial para la hiperfocalización del servicio policial
diferenciado frente a la dinámica criminal en Ecuador
40
ajustadas a las particularidades de cada categoría
territorial específica.
Este enfoque permite transitar de una interven-
ción homogénea a una intervención selectiva y
adaptativa, en la que el despliegue del servicio se
define según la criticidad territorial, los patrones
de concentración criminal y la proximidad espa-
cial. La hiperfocalización optimiza los recursos
institucionales, incrementa la efectividad opera-
tiva y reduce el impacto delictivo mediante ac-
ciones focalizadas y coherentes con la realidad
específica de cada espacio intervenido. Además,
genera mejoras en la eficiencia de asignación y
brinda mayor precisión en la identificación de
territorios prioritarios, según los resultados pre-
liminares del modelo evaluado en su fase inicial
operativa y estratégica.
Ventajas del modelo propuesto
El modelo propuesto presenta ventajas compara-
tivas frente a metodologías tradicionales de ca-
racterización territorial. En primer lugar, integra
múltiples dimensiones del fenómeno criminal en
un marco analítico coherente que supera los en-
foques unidimensionales. En segundo lugar, in-
corpora técnicas geoespaciales avanzadas que
capturan la propagación espacial del delito y
los efectos de contigüidad territorial, aspectos
Gráfico 1
Resultados finales de la caracterización
territorial por distritos
Leyenda
Distritos
Caracterización
Provincias
140 distritos
Alto - 45
Bajo - 39
Medio - 56
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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diferenciado frente a la dinámica criminal en Ecuador
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habitualmente ausentes en análisis criminológi-
cos convencionales.
En tercer lugar, el uso del índice de daño
basado en penas mínimas del COIP aporta una
métrica de ponderación jurídicamente funda-
mentada y democráticamente legítima que refleja
el consenso social sobre la gravedad de los delitos.
En cuarto lugar, la aplicación del AHP garantiza
consistencia metodológica y elimina arbitrarie-
dades en la asignación de pesos. Finalmente, la
metodología es replicable, escalable y adaptable
a diversos contextos territoriales y facilita su
implementación sistemática a nivel nacional
institucional y operativa comparada.
Limitaciones y desafíos
Pese a sus múltiples fortalezas, el modelo presen-
ta ciertas limitaciones que deben reconocerse. La
calidad de los resultados depende de la calidad y
completitud de los datos de entrada, por lo que
territorios con subregistro delictivo significativo
podrían clasificarse erróneamente como de baja
criticidad. La georreferenciación precisa de even-
tos delictivos requiere capacidades tecnológicas y
procedimientos estandarizados que no están dis-
ponibles en todos los niveles institucionales.
Adicionalmente, la definición de los radios
de influencia para los búferes, aunque se basa en
literatura especializada, requiere validación empí-
rica continua que considere las especificidades del
contexto ecuatoriano. El coeficiente de atenuación
IPI también requiere estudios complementarios
para determinar su valor óptimo en distintos
tipos de delitos y configuraciones territoriales.
Conclusiones
El análisis espacial de la violencia criminal per-
mitió confirmar que su distribución en los distri-
tos policiales de Ecuador no responde a patrones
aleatorios, sino a configuraciones territoriales es-
tructurales caracterizadas por dinámicas específi-
cas de concentración, dispersión y proximidad. La
aplicación de técnicas geoespaciales avanzadas,
como búferes de influencia y el CCDI, eviden-
ció que territorios sin registros elevados de homi-
cidios pueden presentar altos niveles de presión
criminal. Así, se superan las limitaciones de los
enfoques tradicionales basados exclusivamente en
tasas de homicidio.
La integración sistémica de las cuatro dimen-
siones estructurales —homicidios intencionales,
mercados criminales, delitos contra la seguridad
ciudadana y grupos de crimen organizado—
ponderadas mediante un índice de daño jurídi-
camente anclado en las penas mínimas del COIP
y en técnicas de análisis multicriterio, permitió
construir una medida compuesta del impacto
territorial de la violencia. Esta aproximación
metodológica permitió cuantificar con mayor
precisión la severidad y el alcance del fenómeno
criminal, al incorporar tanto los efectos directos
como los impactos indirectos provenientes de
territorios colindantes, lo que representa un apor-
te sustantivo frente a métricas convencionales
unidimensionales.
La clasificación de los territorios según ni-
veles de criticidad territorial, basada en el índice
compuesto desarrollado, constituye un soporte
sólido para la hiperfocalización del servicio poli-
cial. Esta clasificación facilita la transición desde
modelos homogéneos y reactivos hacia estrategias
operativas diferenciadas, preventivas y basadas en
evidencia. La caracterización territorial obtenida
fortalece la priorización institucional de recursos
y la planificación estratégica en seguridad pública.
Además, consolida un enfoque de gestión territo-
rial que reconoce la heterogeneidad espacial del
fenómeno criminal y mejora la efectividad de las
intervenciones policiales.
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diferenciado frente a la dinámica criminal en Ecuador
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Nº 12 junio 2026 • pp 43-56 • ISSN impreso 2528-8032 • ISSN digital 2773-7470
Seguimiento y evaluación del Horizonte Estratégico
Institucional “Servir y Proteger con Firmeza”:
hacia la mejora continua policial
Monitoring and Evaluation of the Institutional Strategic Horizon “Servir y
Proteger con Firmeza”: Toward Continuous Improvement in Policing
Christian Mauricio Espinosa Melo
1
Juan Carlos Custode Vinueza
2
Carla Elizabeth Balseca Beltrán
3
Henry Patricio Piñaloza Piñaloza
4
Recibido: 12 de abril de 2026
Aceptado: 19 de abril de 2026
Publicado: 08 junio de 2026
Resumen
Este artículo interpreta los resultados de la herramienta de planificación de la Policía Nacional deno-
minada Horizonte Estratégico Institucional “Servir y Proteger con Firmeza”, en sus fases de seguimiento y
evaluación, y desde la evidencia, plantea acciones de mejora continua. La metodología es mixta y el di-
seño es secuencial-explicativo. Se efectuó un análisis minucioso de siete informes técnico-instituciona-
les, que incluyeron documentos de operativización y registros comparativos de violencia, delincuencia,
productividad policial y posicionamiento comunicacional. Los resultados muestran que la herramien-
ta alcanzó 33,09% de avance al cierre de 2025. Además, contribuyó a contener la violencia por debajo
del escenario crítico proyectado e identificó brechas y lecciones aprendidas.
Palabras clave: seguimiento; evaluación; resultados; lecciones aprendidas; mejora continua.
Abstract
is article interprets the results of the National Police’s planning tool known as the Institutional
Strategic Horizon “Servir y Proteger con Firmeza”, during its monitoring and evaluation phases, and to
propose actions for continuous improvement based on evidence. e methodology is mixed, and the
design is sequential-explanatory. A thorough analysis was conducted of seven technical-institutional
reports, which included operationalization documents and comparative records on violence, crime, po-
lice productivity, and communication positioning. e results show that the tool achieved 33.09% pro-
gress by the end of 2025. It also helped keep violence below the projected critical scenario and identi-
fied gaps and lessons learned.
1 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, cmem171@hotmail.com, 0009-0009-2012-3183
2 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, juan.custode@hotmail.com,
0009-0005-4460-7917
3 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, balsecacarla@gmail.com,
0009-0003-2273-0207
4 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, h.pato2099@hotmail.com,
0009-0008-5036-9929
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Nº 12 junio 2026 • pp 43-56
Christian Mauricio Espinosa Melo, Juan Carlos Custode Vinueza
Carla Elizabeth Balseca Beltrán, Henry Patricio Piñaloza Piñaloza
Seguimiento y evaluación del Horizonte Estratégico Institucional “Servir
y Proteger con Firmeza”: hacia la mejora continua policial
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Keywords: monitoring; evaluation; results; les-
sons learned; continuous improvement.
Introducción
La gestión estratégica en las instituciones pú-
blicas adquiere valor cuando orienta la acción,
produce resultados verificables y permite co-
rregir errores. Desde la gestión por resultados,
el Horizonte Estratégico Institucional “Servir y
Proteger con Firmeza” articula conducción insti-
tucional, la asignación de recursos y la prestación
del servicio policial en función de resultados ob-
servables. Este enfoque fortalece la creación de
valor público mediante una dirección eficaz, efi-
ciente y orientada a la mejora continua (BID y
CLAD 2007, citado en Banco Interamericano de
Desarrollo [BID] 2015).
El Horizonte Estratégico Institucional (de aho-
ra en adelante, HEI), herramienta de planifica-
ción de la Policía Nacional, surgió en un contexto
de alta presión criminal, deterioro de la seguridad
pública y necesidad de reorganizar la respuesta
frente a la violencia, delincuencia y la afectación
territorial. Su arquitectura integró objetivos,
hitos, políticas, lineamientos, componentes de
operativización y la Estrategia Operacional 3D,
con el fin de convertir la dirección estratégica en
un despliegue policial concreto, territorializado y
evaluable. En este sentido, el HEI constituye un
instrumento de conducción orientado a mejorar
la gestión institucional y el servicio policial.
Este artículo analiza e interpreta los avances y
los resultados del HEI en sus fases de seguimiento
y evaluación. En la fase de seguimiento, se verifica
el porcentaje de avance y se examina el estado de
la violencia, delincuencia y productividad policial
mediante comparaciones temporales y evidencia
estadística. En la fase de evaluación, interpreta re-
sultados intermedios, identifica brechas, recupera
las lecciones aprendidas y plantea orientaciones de
mejora continua. El BID sostiene que la eficacia
institucional se fortalece cuando el seguimiento y
la evaluación retroalimentan la toma de decisio-
nes con base en estadísticas y evidencia objetiva
(BID 2015).
Objetivo general
Analizar e interpretar los avances y resultados
del Horizonte Estratégico Institucional “Servir y
Proteger con Firmeza”, en sus fases de seguimien-
to y evaluación, con el fin de proponer acciones de
mejora continua para el direccionamiento estra-
tégico institucional.
Objetivos específicos
• Determinar el porcentaje de avance del
HEI desde su implementación inicial.
• Analizar el impacto del HEI en los nive-
les de violencia, delincuencia y producti-
vidad policial.
• Interpretar los resultados intermedios
obtenidos en función de la operativiza-
ción del HEI.
• Identificar brechas, aprendizajes y opor-
tunidades de mejora orientadas a fortale-
cer la gestión y el direccionamiento estra-
tégico institucional.
Metodología
La investigación se desarrolló con un enfoque
mixto, con predominio inicial del componente
cuantitativo y apoyo cualitativo posterior, median-
te un diseño secuencial explicativo (cuan→cual).
El estudio es de tipo aplicado, no experimental y
longitudinal comparativo.
La fase cuantitativa correspondió a los objeti-
vos específicos 1 y 2, centrados en medir el avance
del HEI y analizar comparativamente los niveles
de violencia, delincuencia y productividad policial
en distintos períodos. La fase cualitativa, por su
lado, respondió a los objetivos 3 y 4 del HEI,
orientados a interpretar resultados intermedios,
brechas, aprendizajes y oportunidades de mejora.
Las unidades de análisis las constituyeron sie-
te informes técnico-institucionales, complemen-
tados con el HEI, la Estrategia Operacional 3D
y el documento de operativización. Se aplicaron
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Seguimiento y evaluación del Horizonte Estratégico Institucional “Servir
y Proteger con Firmeza”: hacia la mejora continua policial
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estadística descriptiva, comparaciones tempora-
les, frecuencias, porcentajes, tasas y variaciones
absolutas y relativas. Posteriormente, se efectuó
una interpretación analítica de los hallazgos para
valorar resultados, identificar brechas y formular
propuestas de mejora continua.
Esta integración responde a la lógica de los
métodos mixtos, que articulan la recolección,
análisis e integración de datos cuantitativos y cua-
litativos, así como al diseño explicativo secuencial
descrito por Hernández y Mendoza (2018).
Resultados
El seguimiento se define como un proceso perió-
dico orientado a conocer el avance en el uso de
los recursos y el logro de los objetivos (Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica
2018). A partir de este entendido, los resultados
se organizaron en dos planos: los objetivos especí-
ficos 1 y 2 correspondieron al seguimiento cuan-
titativo, mientras que los objetivos específicos 3 y
4 se orientaron a la evaluación y retroalimenta-
ción. El seguimiento se sustentó en informes del
Comando General. Por su parte, la evaluación in-
tegró informes de planificación del Subcomando
y de comunicación estratégica institucional.
Porcentaje de avance del HEI
La Secretaría Nacional de Planificación (2024, p.
36) señaló que los indicadores permiten comparar
los resultados esperados con los resultados obte-
nidos en un período determinado. Además, faci-
litan el análisis del cumplimiento de los objetivos
institucionales y la definición de acciones a partir
de los resultados alcanzados.
En ese marco, el Comando General estable-
ció que, con corte al 31 de diciembre de 2025, la
versión 2 del HEI alcanzó un avance consolida-
do de 33,09 %, el cual incluye los lineamientos
transversales (Policía Nacional del Ecuador
2026f; 2026g). El mayor peso del cumplimiento
se concentró