95INNOVACIÓN & SABER
ARTÍCULO
DESAFÍOS PARA LA SEGURIDAD
INTEGRAL A PARTIR DE LAS ENMIENDAS
CONSTITUCIONALES EN ECUADOR (2015)
RESUMEN
El objetivo del presente artículo es analizar
la problematización de la complementarie-
dad de Fuerzas Armadas en la seguridad in-
tegral, a propósito de las enmiendas consti-
tucionales promulgadas en Ecuador el 21 de
diciembre de 2015. Este proceso de enmien-
das constitucionales está atravesado por vi-
siones divergentes acerca del Estado y de la
seguridad que se materializa en las tensio-
nes de los diversos actores políticos por la
institucionalidad de Fuerzas Armadas en la
garantía de los derechos de la ciudadanía.
El artículo pretende demostrar que el deba-
te entre oficialistas y opositores está marca-
do por una visión de que la seguridad es un
bien público que se irradia exclusivamente
desde el Estado, y se olvida que la seguridad
también se construye desde la sociedad.
Palabras claves: Seguridad, seguridad inte-
gral, enmienda constitucional, Fuerzas Ar-
madas, Ecuador.
ABSTRACT
The aim of this article is to analyze strug-
gles of Armed Forces and its complementary
about integral safety, on purpose of the cons-
titutional reforms performed in Ecuador on
December 21st 2015. These constitutionals
reform process is crossed by divergent visions
about the State and the safety that is objecti-
fied on strains from many politician actors by
the institution of the Armed Forces about the
legal guarantee of the citizen’s rights. This
article pretends showing that the discussion
between government-supporters and oppo-
nents trend by a vision, the safety as a public
property given by the State, and it forgives
that the security is built from the society too.
Key words: security, integral security, consti-
tutional amendment, Armed Forces, Ecuador.
RAÚL CADENA PALACIOS
• Magister en Relaciones Internacio-
nales,UASB–Quito
• Doctor en Jurisprudencia UCE,
Abogado de los tribunales y juzga-
dosdelaRepública–UCE
• Licenciado en Ciencias Pública y
Sociales de la UCE
• Profesor de la Carrera de Seguridad
Pública del ITSPN.
RODRIGO REINOSO AVECILLAS
• Magister en Gestión Pública por el
Instituto de Altos Estudios Naciona-
les (IAEN)
• Maestro en Ciencias Sociales con
especialidad en Antropología por
FLACSO–Ecuador
• Licenciado en Ciencias de la Educa-
ción especialidad Filosofía y Peda-
gogía por la Universidad Politécnica
Salesiana
• Investigador y consultor en políticas
educativas en Ecuador
• Actualmente, Coordinador de la Ca-
rrera de Seguridad Publica del ITSPN
96 REVISTA INSTITUCIONAL ITSPN
ARTÍCULO
INTRODUCCIÓN
La constitucionalización del rol comple-
mentario de Fuerzas Armadas en la se-
guridad integral en Ecuador ha provoca-
do un gran debate en torno a su misión
fundamental. Desde un orden jurídico,
el presente documento aborda en un
primer apartado, el proceso de constitu-
cionalización de la nueva misión de los
agentes militares ecuatorianos, desde
la presentación de la iniciativa legislati-
va, los debates parlamentarios, hasta el
pronunciamiento definitivo de la Corte
Constitucional.
En un segundo apartado se analizan los
enfoques teóricos sobre el Estado; verbi-
gracia, la teoría socio-céntrica que sos-
tiene un determinismo del ámbito econó-
mico sobre la figura estatal; una segunda
teoría, la del “estado-céntrico” cuyo pos-
tulado sostiene que el Estado es el prin-
cipal actor del diseño y formulación de
políticas públicas; y finalmente la teoría
“relacional” cuyo objeto es identificar los
vínculos entre el Estado y la Sociedad. A
propósito de esta última visión, el pre-
sente ensayo analiza el concepto actual
de la seguridad integral cuya dimensión
comprende algunos componentes como
la seguridad económica, seguridad ali-
mentaria, seguridad sanitaria, seguridad
ambiental, seguridad personal.
Finalmente, se estudian las posturas teó-
ricas, políticas y discursivas sobre la se-
guridad dentro del debate llevado a cabo
en la Corte Constitucional previo a la
aprobación de las enmiendas constitucio-
nales. Para este efecto, se identifican dos
posturas políticas, los oficialistas y los
actores opositores quienes debaten sobre
la conceptualización de la seguridad inte-
gral y sobre la complementariedad de las
Fuerzas Armadas en ese ámbito.
DESARROLLO
Cronología del proceso de enmiendas
constitucionales en Ecuador.
Al tenor de lo prescrito en el Art. 441 de
la Norma Fundamental, corresponde a
la Asamblea Nacional, enmendar “…uno
o varios artículos de la Constitución que
no altere su estructura fundamental, o el
carácter y elementos constitutivos del Es-
tado, que no establezca restricciones a los
derechos y garantías, o que no modifique
el procedimiento de reforma de la Cons-
titución…” En este sentido, con fecha 25
de junio de 2014, 88 asambleítas presen-
taron ante la Presidenta de la Asamblea
Nacional
1
el proyecto normativo constitu-
cional contenido en 17 artículos, una dis-
posición transitoria y una disposición fi-
nal y que para el caso que nos ocupa está
consagrada en el Art. 6 del citado proyec-
to, el cual textualmente señala. […En el
artículo 158, sustitúyase el segundo inci-
so por el siguiente: “Las Fuerzas Armadas
tienen como misión fundamental la defen-
sa de la soberanía e integridad nacional y,
complementariamente, apoyar en la segu-
ridad integral del Estado”].
Antes de la enmienda, el inciso segundo
del Artículo 158 rezaba lo siguiente: “Las
Fuerzas Armadas tienen como misión fun-
damental la defensa de la soberanía y la
integridad territorial”.
Presentada la iniciativa y al amparo de lo
previsto en el Art. 443 de la Constitución,
le correspondió a la Corte Constitucio-
nal pronunciarse sobre la admisibilidad
y procedibilidad del proyecto normati-
vo en cuestión; es así, que el tribunal en
audiencia de 18 de septiembre de 2014,
mediante la comparecencia de terceros
y amicus curiae -voz latina que significa
“amigos del tribunal” pero que evidente-
mente son ajenos a la litis y que preten-
den nutrir con sus opiniones al momento
del fallo, como es el caso por ejemplo de
actores políticos, académicos, ciudadanos
comunes, entre otros.-) y luego de escu-
char las argumentaciones, fundamentó su
dictamen manifestando en la parte perti-
nente y en el caso en cuestión, que “(…)
Con la propuesta de modificación más
bien se afianza un esfuerzo conjunto para
garantizar un objetivo constitucionalmen-
te reconocido como es la seguridad, lo
cual, lejos de ir en detrimento, fortalece la
consecución del objetivo estatal de brin-
dar seguridad integral a sus ciudadanos
a través de un medio como es la incor-
poración de miembros de una institución
pública como son las Fuerzas Armadas
para lograr ese objetivo” -Gaceta Consti-
tucional No.009; 2014: 33-34-. El análisis
1
La iniciativa de enmienda constitucional, según el numeral 2 del Art. 441 de la Constitución, requiere de un número
no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional, en este caso han sido 88 los asambleístas
que han presentado la iniciativa de un total de 137 legisladores.
97INNOVACIÓN & SABER
ARTÍCULO
parte de la visión integral de la seguridad
ciudadana y desde el enfoque sistémico
de los Derechos Humanos que busca la
protección estatal para todas y todos los
habitantes de la República, mediante el
otorgamiento de un rol complementario y
de apoyo a la Policía Nacional en asun-
tos de necesidad puntual. Por lo tanto,
“la propuesta remitida por los asambleís-
tas no altera la estructura fundamental,
el carácter y elementos constitutivos del
Estado, no restringe derechos o garantías
constitucionales y tampoco modifica el
proceso de reforma de la Constitución de
la República (…)” -Gaceta Constitucional
No.009; 2014: 35- en tal virtud, la Corte
Constitucional con fecha 31 de octubre
de 2014 declaró la procedibilidad del pro-
yecto normativo constitucional; es decir,
el poder legislativo quedó facultado para
sustanciar el proceso de enmiendas cons-
titucionales.
Una vez receptado el dictamen de con-
trol constitucional, la Asamblea Nacional,
a través del Consejo de Administración
Legislativa (CAL) procedió, con fecha 06
de noviembre de 2014, a crear la Comi-
sión Especializada Ocasional para el tra-
tamiento de la solicitud de Enmienda
Constitucional, la misma que estuvo in-
tegrada por 11 asambleístas principales.
Concluido el plazo de treinta días, la re-
ferida Comisión, con fecha 28 de noviem-
bre de 2014, emitió Informe para Primer
Debate ante la Presidenta de la Asamblea
Nacional, en el mismo, se contiene la ra-
tificación del texto de las propuestas de
enmiendas constitucionales. Conforme el
citado Art. 441 de la Constitución, este
tipo de proyectos deberán tramitarse en
dos debates, siendo el segundo, en los
treinta días siguientes al año de efectua-
do el primer debate; es así, que el 24 de
noviembre de 2015, se puso en conoci-
miento de la Presidenta de la Asamblea
Nacional el Informe para Segundo Debate
de la Solicitud de Enmienda Constitucio-
nal el mismo que fuera aprobado el 23 de
noviembre de 2015.
Dicho texto normativo es presentado al
pleno de la Asamblea para su votación; de
tal manera que mediante sesión No.360
de 03 de diciembre de 2015, con 109 le-
gisladores presentes, se aprobó la Solici-
tud de Enmienda Constitucional con 100
votos a favor, 8 en contra y 1 abstención
2
.
Total de ausencias, 28. Inmediatamente
en la misma Sesión se procedió a la re-
consideración de la votación de aproba-
ción de la Solicitud de Enmienda Consti-
tucional, con 109 legisladores presentes,
100 votos en contra de la reconsideración,
9 abstenciones. Total de ausencias, 28.
El siguiente y penúltimo paso en este
proceso de enmiendas constitucionales,
le correspondió una vez más a la Corte
Constitucional, órgano que mediante auto
verificación de cumplimiento con relación
al texto de enmiendas constitucionales,
con fecha 16 de diciembre de 2015, en la
parte pertinente señaló expresamente lo
siguiente: “(…) la reforma se realizó por
enmienda constitucional por iniciativa de
un número no inferior a la tercera parte
de los miembros de la Asamblea Nacional.
El proyecto de enmienda fue tramitado en
dos debates; el primer debate el 01 de di-
ciembre de 2014 y el segundo debate, el
03 de diciembre de 2015. Esto es, el se-
gundo debate se realizó en los treinta días
siguientes al año de realizado el prime-
ro. Finalmente, la reforma se aprobó con
100 votos a favor, es decir, con el respaldo
de más de las dos terceras partes de los
miembros de la Asamblea Nacional” aco-
tó además que: “(…) la Asamblea Nacional
cumplió integralmente lo dispuesto por el
Pleno de la Corte Constitucional en el dic-
tamen No. 001-14-DRC-CC, relacionado
con el artículo 158 de la Constitución, en
atención a lo dispuesto en el artículo 441
numeral 2 de la misma Norma Suprema”
-Registro Oficial, 2015: 12-.
Finalmente, el texto de las enmiendas
constitucionales, es publicado en el Re-
gistro Oficial No. 653 del lunes 21 de di-
ciembre de 2015.
Constitucionalización de Fuerzas Ar-
madas en América Latina.
El caso colombiano.- Al revisar la Cons-
titución Política de la República de Co-
lombia, el Capítulo VII, Arts. 216 al Art.
223, refiere al rol de la Fuerza Pública,
entendiéndose dentro de ésta, a fuerzas
militares y policía nacional.
2
La abstención correspondió al Asambleísta Fernando Bustamante Ponce del bloque ocialista -AP- lo que implicó
que el 27 de enero de 2016 presente su renuncia a la Presidencia de la Comisión de Soberanía, Integración, Relacio-
nes Internacionales y Seguridad Integral del Parlamento Nacional y su posterior desaliación a dicha tienda política.
98 REVISTA INSTITUCIONAL ITSPN
ARTÍCULO
Art. 217
Art. 165
Art. 218
Art. 166
“La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes
constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.
Las Fuerzas Militares tendrán como nalidad primordial la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional”. (…)
“Las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército, la Marina de
Guerra y la Fuerza Aérea. Tienen como nalidad primordial garantizar
la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la Repúbli-
ca. Asumen el control del orden interno de conformidad con el artículo
137 de la Constitución”.
“La ley organizará el cuerpo de Policía.
La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza
civil, a cargo de la Nación, cuyo n primordial es el mantenimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y liberta-
des públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convi-
van en paz” (…)
“La Policía Nacional tiene por nalidad fundamental garantizar, man-
tener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las
personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y
la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y
combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras”.
De las normas constitucionales citadas, se
debe entender que la Policía Nacional colom-
biana, es “(…) parte de la Fuerza Pública, junto
con las Fuerzas Armadas, por lo que depende
como éstas del Ministerio de Defensa (…) La
Policía Nacional realiza tanto operativos poli-
ciales individuales como en conjunto con las
Fuerzas Militares y en unidades mixtas” -Nue-
va Mayoría; 2014:30-, por su lado Fuerzas Ar-
madas tienen la “(…) misión de mantener la in-
tegridad del territorio nacional y actuar en caso
de conmoción interior, una vez sobrepasada la
policía. Incluso la Ley de Seguridad y Defensa
El control del orden interno según la Cons-
titución peruana, le corresponde a la Policía
Nacional; sin embargo, Fuerzas Armadas
asumen este control en caso de emergencia
y por disposición del Presidente de la Repú-
blica. El país del sur ha diseñado una polí-
tica pública de seguridad ciudadana, dentro
de la cual se ha creado un “Plan Nacional
de Seguridad Ciudadana 2013-2018” y con
el cual se pretende enfrentar la violencia y
el delito. Dentro de estos lineamientos, se
pretende fortalecer el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana -SINASEC- integra-
do por instituciones como la misma Policía
Nacional, Ministerio Público, Ministerio de la
Nacional, organiza la acción conjunta de la Po-
licía Nacional y de las FFAA para mantener el
orden público” -Nueva Mayoría; 2014:31-. La
política de seguridad colombiana está encami-
nada al trabajo integrado de todas las institu-
ciones estatales para el mantenimiento de la
paz y seguridad de sus habitantes.
El caso peruano.- La Constitución Política del
Perú, define la Seguridad y la Defensa Nacional
en el Capítulo XII de los Arts. 163 al Art. 175
como un asunto integral y permanente de De-
fensa Nacional
Mujer y Poblaciones Vulnerables, Ministerio
de Educación, de Salud, entre otros. Es im-
portante resaltar que Fuerzas Armadas no
están consagradas dentro de este accionar,
pues al parecer su intervención es de carácter
excepcional, como se mencionó más arriba;
sin embargo, “(…) FFAA con la Policía Nacio-
nal operan coordinadamente para recuperar
el territorio bajo control narcoterrorista, así
como combatir el narcotráfico. Además, las
FFAA se han sumado en los últimos años a
la lucha contra la minería ilegal en labores
de interdicción, destrucción de maquinarias
y desalojo de las zonas donde se extrae mate-
rial” -Nueva Mayoría; 2014:41-.
99INNOVACIÓN & SABER
ARTÍCULO
Art. 328
Art. 332
“La Fuerza Armada Nacional constituye una institución esencialmente
profesional, sin militancia política, organizada por el Estado para ga-
rantizar la independencia y soberanía de la Nación y asegurar la inte-
gridad del espacio geográco, mediante la defensa militar, la coope-
ración en el mantenimiento del orden interno y la participación activa
en el desarrollo nacional, de acuerdo con esta Constitución y con la
ley”. (…).
“El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público,
proteger a los ciudadanos y ciudadanas, hogares y familias, apoyar
las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacíco
disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad
con la ley, organizará:
1.- Un cuerpo uniformado de policía nacional.
2.- Un cuerpo de investigaciones cientícas, penales y criminalísticas.
3.- Un cuerpo de bomberos y bomberas y administración de emergen-
cias de carácter.
4.- Una organización de protección civil y administración de desastres.
Los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y respeta-
rán la dignidad y los derechos humanos, sin discriminación alguna” (…)
Posiblemente la Constitución Venezolana,
junto con la del Ecuador -enmiendas consti-
tucionales de 21 de diciembre de 2015- sean
las que constitucionalizan de manera expre-
sa el rol complementario de Fuerzas Arma-
das en la tarea de Seguridad Integral junto
con la Policía Nacional.
Enfoques del Estado y la sociedad
Dentro de este proceso jurídico, nos pregun-
tamos ¿Cómo entender la presencia de Fuer-
zas Armadas como agente complementario en
las políticas de seguridad integral en Ecua-
dor? En Ecuador la transformación constitu-
cional de Fuerzas Armadas puede insertarse
en un debate sobre la relación del Estado, el
gobierno y sus instituciones con la sociedad
en general. Este debate no es nuevo, sino
entraña relaciones problemáticas entre los
actores estatales y actores sociales, las insti-
tuciones y los paradigmas que lo configuran.
Esta relación entre el Estado y la sociedad,
pueden ser analizadas siguiendo los debates
de la ciencia política en general, pero princi-
palmente los debates sobre la seguridad.
Desde la ciencia política podemos visualizar
principalmente tres grandes macro enfoques
sobre la relación entre el Estado y la socie-
dad. Una primera interpretación considera
que el Estado es un lugar pasivo, un instru-
mento de las clases capitalistas, y un aparato
destinado a reproducir las lógicas de funcio-
namiento impuestas por el capitalismo. En-
tonces, en esta visión existe un determinis-
mo del ámbito económico sobre la estructura
política y en nuestro caso sobre los cuerpos
de seguridad y sobre los enfoques de la mis-
ma. En América Latina esta visión teórica se
evidenció en las dictaduras y en el militaris-
mo de los años ochenta principalmente en los
países del Cono Sur, donde los aparatos de la
seguridad han servido principalmente a los
actores políticos y a los actores con gran ri-
queza -Pearce, 2013: xiv-.
Otra interpretación viene desde una mirada
estado-céntrica, que argumenta la importan-
cia de considerar a los Estados como actores
autónomos que influyen en la construcción
de las políticas. En otras palabras, los estu-
dios determinan que la influencia de los acto-
res estatales en la sociedad no está dada úni-
camente por su papel de actores sino por las
pautas estables y recurrentes que permiten
cierta articulación y configuración del proce-
El caso venezolano.- La seguridad de la
Nación está normada por el Título VII del
Capítulo I al IV, del artículo 322 al artícu-
lo 332 de la Constitución. Es importan-
te señalar que la Ley Suprema, consagra
principios sobre los cuales se construye la
seguridad venezolana. (Independencia, de-
mocracia, igualdad, paz, justicia, conser-
vación ambiental y afirmación de derechos
humanos).
100 REVISTA INSTITUCIONAL ITSPN
ARTÍCULO
so de generación y desarrollo de las políticas
de seguridad. El Estado moderno fusionó en
su formación el poder político y el poder mili-
tar, pero esta fusión no destruyó la monopoli-
zación formal de los medios del poder militar,
sino que esta autonomía se trasladó en orga-
nizaciones formales estatales -Mann, 1997:
71-. Esta perspectiva estado-céntrica se en-
cuentra directamente relacionada con el pa-
radigma realista del análisis de las relaciones
internacionales. El realismo ha inspirado las
políticas de seguridad de los últimos 70 años
a nivel mundial -Abello y Pearce, 2007: 7-.
Los realistas se centraron en analizar al Es-
tado como sujeto unitario y racional y su
problemática de estudio fue la seguridad na-
cional, traducida en buscar los requisitos de
supervivencia del Estado en un medio hostil,
en que la amenaza es contante y la respuesta
es principalmente militar -Barbé, 1995: 62-.
En efecto, el objeto de la seguridad según el
realismo es la integridad territorial del Esta-
do, ya que esta garantizará la conservación
de los intereses de la nación. Se entiende la
seguridad como la ausencia de amenazas
para el Estado, tanto internas como externas
y los medios utilizados para este fin fueron
principalmente militares -Dávila, 2015: 8-.
En este contexto, el poder militar se instituyó
y se encarnó dentro del Estado como una or-
ganización autónoma de la sociedad.
En Ecuador, la presencia militar ha estado
vinculada con la construcción de un Estado
que responda a los intereses de la nación, a
través de políticas de inclusión como la re-
forma agraria y la seguridad social, que fue-
ron continuamente bloqueadas por las élites
políticas y económicas -North, 2006: 93-. En
otras palabras, las Fuerzas Armadas fueron
fundamentales en el proceso de construcción
del Estado-nación ecuatoriano, principal-
mente por su aporte a la soberanía, al forta-
lecimiento de la centralización estatal y una
apuesta al desarrollo nacional
3
.
Finalmente, como una forma de imbricar las
perspectivas anteriores, el enfoque relacional,
propone considerar a las políticas públicas
como acuerdos establecidos entre el Estado y
la sociedad y no como simples conquistas de
los actores sociales, sino que se desarrollan
en escenarios oficiales que estructuran una
dinámica específica en el diseño e instrumen-
tación de las mismas.
Este enfoque permite entender que el objeto
de referencia de la seguridad no se encuentra
en la figura estatal unitaria, ni tampoco en los
grupos capitalistas de la sociedad, sino en la
preservación del ser humano y en las condi-
ciones materiales necesarias para el desarrollo
libre de sus capacidades. En este sentido, la
seguridad de los individuos es responsabilidad
del Estado, y aquella no deriva solamente de la
integridad territorial sino también de la posibi-
lidad de que los individuos tengan un acceso
individual a los recursos que le permiten lle-
var una adecuada vida -Orozco, 2006: 168-.
En este contexto, el concepto de la seguridad
humana se fundamenta en la protección y el
bienestar de los individuos, definida como “se-
guridad de amenazas crónicas como el ham-
bre, enfermedades y represión. Y segundo, sig-
nifica protección de alteraciones repentinas y
perjudicialesalavidadiaria–seaenloshoga-
res, en el trabajo o en las comunidades-” -Uni-
ted Nations Development Programme, 1994-.
Este concepto aparece como el sustento de la
seguridad integral que utiliza la Constitución
del Ecuador.
Deniendo a la seguridad integral
La seguridad integral tiene como base el con-
cepto de la “seguridad humana” que fue acu-
ñado por primera vez en un informe del Pro-
grama de Naciones Unidas para el Desarrollo
-PNUD- en 1994.
La “seguridad humana” proyectó dos cam-
bios fundamentales para la definición de los
cuerpos de seguridad de los Estados, el pasar
de un enfoque centrado en la seguridad te-
rritorial a un acento mucho mayor en la se-
guridad de la población y de una seguridad
centrada en los armamentos a la seguridad
centrada en el desarrollo humano sostenible
de la población -PNUD, 1994: 28-. En otras
palabras, se transitó desde un concepto de la
seguridad nacional
4
hacia el concepto globa-
lizador de la seguridad humana.
3
Véase, por ejemplo que en “la administración de Enríquez Gallo (1938-1939), quien ideológicamente era un li-
beral-socialista. Esa tendencia progresista se evidencia en varias leyes de benecio social y en la adopción de
una política soberana; entre las primeras guran: “Ley de Cooperativas, Ley de Inquilinato y Casas Baratas, Ley de
Educación Primaria y Secundaria, Ley de Educación Superior cuyo objetivo era la democratización de la “cultura
universitaria”, la aprobación del Código de Trabajo el 5 de agosto de 1938” (López-Parra, 1997: 19).
4
Véase, la variante de la Seguridad Nacional en Latinoamérica se denominó “la Doctrina de Seguridad Nacional
que es una concepción militar del Estado y del funcionamiento de la sociedad, y se explica por la importancia de
la “ocupación” de las instituciones estatales por parte de los militares (Buitrago, 2003, pág. 75).
101INNOVACIÓN & SABER
ARTÍCULO
La seguridad humana por su parte, integra
dos componentes principales de la seguri-
dad reconocidos desde los inicios de las Na-
ciones Unidas: La libertad respecto del mie-
do y la libertad respecto de la necesidad. Las
perspectivas de la seguridad se han dirigido
principalmente a la libertad de los indivi-
duos respecto del miedo y en menor medida
a la libertad respecto de la necesidad.
Esta nueva interpretación, amplía la lista de
amenazas contra la seguridad humana que
pueden agruparse en siete categorías: segu-
ridad económica, seguridad alimentaria, se-
guridad en materia de salud, seguridad am-
biental, seguridad personal, seguridad de la
comunidad, seguridad política. En este ám-
bito, se destacó cuatro características bási-
cas de la seguridad humana: universalidad,
interdependencia de sus componentes, cen-
trada en las personas y mejor garantizada
mediante la prevención temprana.
Desde esta mirada la seguridad integral tie-
ne como objeto atender “a las situaciones
complejas de inseguridad mediante medi-
das colaborativas, sostenibles y reactivas
que estén (i) centradas en las personas, que
sean (ii) multisectoriales, (iii) integrales, (iv)
específicas para cada contexto, y que estén
(v) orientadas a la prevención” -Organiza-
ción de Naciones Unidas, ONU, 2009: 13-.
Esta nueva perspectiva de la seguridad de-
safía a que las instituciones generen una
vinculación constante con los actores socia-
les, y con medidas centradas en las perso-
nas, exhaustivas, apropiadas a cada contex-
to y orientadas a la prevención, que intentan
reducir la posibilidad de que se produzcan
conflictos, ayudando a superar los obstácu-
los que entorpecen el desarrollo y promue-
van los derechos humanos de todos los ciu-
dadanos.
Debate político en torno a la seguridad
Desde una visión superficial se supondría
que en el ámbito legislativo se toman de-
cisiones alrededor de la seguridad integral
como un énfasis estrictamente técnico, pero
en realidad las decisiones son resultado de
una actividad política, en la cual varios ac-
tores entran en conflicto, buscan alianzas,
negocian y se movilizan -Valencia Escamilla,
2012: 13-.
En las enmiendas constitucionales de di-
ciembre de 2015, se realizaron de igual
forma alianzas, negociaciones, pero princi-
palmente movilizaciones de los legisladores
para compartir los argumentos oficiales y de
los de oposición. En este contexto, un buen
escenario para identificar las posturas teó-
ricas sobre la seguridad, es revisar el pro-
ceso de audiencia pública realizado por la
“Corte Constitucional” y los informes desa-
rrollados por la “Comisión Ocasional para
el Tratamiento de la Solicitud de Enmienda
Constitucional”, en especial el informe para
segundo debate, que muestra una sistemati-
zación de los coloquios sobre las enmiendas
constitucionales a nivel nacional.
En la audiencia pública promovida por la
“Corte Constitucional” se diferencian cla-
ramente las posturas oficialistas y oposi-
toras. En este escenario, participaron al-
rededor de 27 actores políticos, pero llama
la atención que únicamente cinco actores
abordaron el tema de las funciones com-
plementarias de Fuerzas Armadas en el
campo de la seguridad.
Los ámbitos de debate dentro de la Corte
Constitucional se circunscriben en dos ele-
mentos: La conceptualización de la seguri-
dad integral y el debate sobre la complemen-
tariedad de Fuerzas Armadas.
Los actores opositores se centran en susten-
tar que ampliar el artículo 158, en el segundo
inciso, donde se señala que “Las Fuerzas Ar-
madas tiene como misión fundamental la de-
fensa de la soberanía e integridad territorial
y complementariamente, apoyar en la seguri-
dad integral del Estado de conformidad con la
ley”, implica “cambiar la misión a las Fuerzas
Armadas significa cambiar la estructura del
Estado ecuatoriano” -Corte Constitucional,
2014: 7-. Y como expresa Montúfar la “am-
pliación de la misión de las Fuerzas Armadas
en apoyo a la seguridad integral, y posibilita
que las mismas intervengan en asuntos polí-
ticos, sociales, y para los cuales se requieren
otra preparación y esta ampliación desnatu-
ralizaría la misión de las Fuerzas Armadas”
-Corte Constitucional, 2014: 8-.
Los argumentos se centran en la misión de
Fuerzas Armadas, en los medios de la segu-
ridad, y no tanto en la definición de la segu-
ridad integral como un objetivo que el Esta-
do debe garantizar a los ciudadanos y a los
pueblos y nacionalidades. Además, conside-
ran que la misión de las Fuerzas Armadas
es unitaria, inamovible e impermeable en el
camino de la preservación del statu quo de
las instituciones estatales.
102 REVISTA INSTITUCIONAL ITSPN
ARTÍCULO
Por otro lado, las posturas oficialistas se
direccionan en el papel de actualizar las
funciones de las Fuerzas Armadas acorde
a las necesidades contemporáneas de la se-
guridad -Corte Constitucional, 2014- y po-
sicionan a la seguridad integral como una
estrategia dirigida a la protección del ser
humano, al que deben enfocarse las institu-
ciones de protección de la seguridad -Corte
Constitucional, 2014: 5-. Esta postura, pro-
blematiza teóricamente la misión tradicional
de Fuerzas Armadas y el enfoque de segu-
ridad. Los oficialistas enfatizan en la segu-
ridad integral como un objetivo del Estado
y las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
como instituciones de protección de los de-
rechos, libertades y garantías de los ciuda-
danos -Art. 158. CE-.
Sin embargo, tanto oficialistas como oposito-
res centran sus argumentos en un enfoque
estado-céntrico, considerando que la seguri-
dad es un bien público que se genera desde
arriba y se dirige a mantener la integridad te-
rritorial, la protección de los derechos de los
ciudadanos y la eliminación de las amenazas
tanto internas como externas, y muy poco se
discute sobre la existencia de mecanismos
adecuados para responder a los problemas
sociales de seguridad desde la comunidad
-Abello y Pearce, 2007: 5-, perspectiva desa-
rrollada por la seguridad humana.
Por otro lado, el tema de la seguridad inte-
gral no es ampliamente abordado en la sis-
tematización de las socializaciones de las
enmiendas. Pero, posturas críticas a la pro-
puesta oficialista de enmiendas se insertan
en la definición de complementariedad de
las Fuerzas Armadas. Según el diccionario
de lengua española, la complementariedad
“sirve para complementar una cosa, comple-
tándola o mejorándola” -Diccionario Manual
de Lengua Española, 2007-. Se comprende-
ría que las Fuerzas Armadas pueden com-
plementar o perfeccionar la tarea de la Poli-
cía Nacional, pero se olvida que la doctrina,
armamento y principios de ejecución que
tienen las Fuerzas Armadas son totalmente
distintos -Asamblea Nacional del Ecuador,
2015: 28-. Las principales críticas se vincu-
lan con el uso que puede hacer el Estado de
las Fuerzas Armadas, y su rol en la seguri-
dad integral generaría conflictos y confusio-
nes durante la acción de las instituciones
de protección, que se traduciría en que las
Fuerzas Armadas asumen roles policiales,
que en palabras de Donoso se traduce “el
comienzo del fin del espíritu de combate es-
pecial de los soldados, marinos y pilotos; y
la pérdida de identidad (…)” -Asamblea Na-
cional del Ecuador, 2015: 14-.
Por otro lado, las posturas oficialistas argu-
mentan que la complementariedad es enten-
dida como la “suma de esfuerzos” -Asamblea
Nacional del Ecuador, 2015: 1-, la ejecución
de “acciones en conjunto” -Asamblea Nacio-
nal del Ecuador, 2015: 3-, y el trabajo arti-
culado de la Policía Nacional y las Fuerzas
Armadas en la resolución de los problemas
de seguridad interna y orden público -Asam-
blea Nacional del Ecuador, 2015-.
Aparece dentro de las posturas ciudadanas
que apoyan al oficialismo, que la comple-
mentariedad se traduce en un proceso de
solidaridad y coordinación entre todas las
instancias gubernamentales para garan-
tizar la seguridad integral y se genera una
complementariedad entre los tres niveles de
inserción de las instituciones de protección,
como la Policía Metropolitana, Policía Nacio-
nal y las Fuerzas Armadas -Asamblea Nacio-
nal del Ecuador, 2015: 36-.
El marco de imaginación de la complemen-
tariedad de Fuerzas Armadas, según los
opositores se restringe en que los militares
asumirían roles policiales dentro de la segu-
ridad ciudadana, pero es importante recal-
car que la enmienda constitucional señala
que la complementariedad se dirige a la se-
guridad integral, y no exclusivamente a la
Policía y tampoco busca competir con esta
en las actividades de prevención, investiga-
ción e inteligencia. Pero, los oficialistas se-
ñalan que la complementariedad se traduce
en suma de esfuerzos en una coordinación
entre niveles descentralizados y desconcen-
trados que se vinculan dentro del Sistema y
de los Órganos de Seguridad Pública. Como
señalan los opositores y oficialistas las Fuer-
zas Armadas ya cumplen funciones comple-
mentarias en temas de desastres naturales
y de control de narcotráfico -Asamblea Na-
cional del Ecuador, 2015: 67-.
Sin embargo, falta todavía la determinación
de los alcances de la colaboración comple-
mentaria de las Fuerzas Armadas en los com-
ponentes de la Seguridad Integral, aunque en
la práctica hay varias acciones que se dirigen
al fortalecimiento de la seguridad humana.
A manera de conclusión
La enmienda constitucional que inserta a las
Fuerzas Armadas como agente complemen-
103INNOVACIÓN & SABER
ARTÍCULO
tario en la seguridad integral en Ecuador, ha
generado un gran debate a su alrededor que
si bien es cierto no es nuevo, y pone de mani-
fiesto una vez más la relación conflictiva del
Estado y sus instituciones con la sociedad en
general. Sin embargo, en la discusión entre
oficialistas y opositores sobre la definición
constitucional de la complementariedad de
Fuerzas Armadas en la seguridad integral si-
gue centrada en un enfoque “estado-céntrico”
o realista que considera a la seguridad como
un bien público que se genera desde arriba y
dirigido exclusivamente a la eliminación de
amenazas y donde el Estado y las institucio-
nes de protección ejercen roles preponderan-
tes tanto en el diseño como en la ejecución
de la intervención en materia de seguridad.
Y muy poco se discute sobre la existencia de
mecanismos adecuados para responder a los
problemas sociales de seguridad desde la co-
munidad, que se evidencia en la escasa re-
presentatividad de la ciudadanía en asuntos
de seguridad -Fundación Terranueva, 2015:
30-, a pesar de que la Ley de Seguridad Pú-
blica y del Estado establezca bajo el principio
de complementariedad, la responsabilidad
del Estado con la participación y veeduría
ciudadana.
Desde el derecho constitucional la amplia-
ción del rol de Fuerzas Armadas en la se-
guridad integral responde a los deberes y
obligaciones estatales previstos en la nor-
ma constitucional para la protección de los
derechos y libertades de la ciudadanía. Sin
embargo, este proceso de constitucionaliza-
ción resultó políticamente viable en virtud
de una mayoría absoluta dentro de la legis-
latura, que permitió mayor celeridad en el
proceso de enmienda constitucional.
Los actores dentro del debate legislativo se po-
sicionan tanto desde una orilla oficialista o des-
de una postura de oposición, y cuyos discursos
son estrictamente políticos, que desdibujan la
construcción de los alcances de la colaboración
complementaria de Fuerzas Armadas en los
componentes de la seguridad integral.
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